村民直选领导机构的农村基层民主模式在中国已经践行20余年,实际效果令人喜忧参半。在一些地方尤其是发达省份的农村地区,村民确实通过选举实现了优质民主,选出让自己满意的人带领大家致富,通过民主协商的方式共同处理村务和分配集体资源。然而也有一些农村地区,贿选以及通过暴力、恐吓等方式非法操控选举的情形非常普遍。不夸张地说,一袋大米或者一个拳头就能换来一张选票。官方对这一问题也有认识,主管全国基层政权建设工作的国家民政部承认,近年来村委会选举中的贿选问题呈现出蔓延之势。
　　河南省汝阳县小店镇小店村换届选举,候选人只需要10元钱就能买走村民的神圣权力。而在那些掌握着经济资源的村庄,选票的价格更是“随行就市”,这些地区的农村“富人”甚至会不惜耗费巨资以购买选票。山西省河津市下化乡老窑头村地处吕梁山区,是个比较落后的小山村,全村1300多人,农民年人均纯收入不足千元,但是这个村有村办煤矿,效益可观。2003年该村村委会换届选举时,村委会主任候选人王某某花230万元巨款(每人1800元)向村民买了一任村官。选票的可收买性给予黑恶势力染指农村政权组织以可乘之机。农村选举成了金钱和暴力的角力场。
　　中国的村民自治权是国家赋予而非自然形成的,国家行政渗透机制在农村政权组织人事任免上仍然具有强大的作用。民主是需要通过训练才能习得和培育的政治制度。西方国家地方自治是经过长期自然生成而后才得到国家法律认可的。英国远自统一国家生成前的盎格鲁―撒克逊时代住民自治就已经形成习惯,各村落的共同事务由全体住民参加的住民大会处理,长久以来得以制度化,自治和民主的意识深入人心。美国在独立前就继受了英国地方自治的传统。中国的农村村民自治一开始就有国家立法以授权的性质,即村民自治是基于国家难以通过单一的行政管理有效治理社会而将部分治理权下放给基层,并在这一层次实行直接民主的方式治理。中国农村社会历经两千余年的封建专制统治,实行村民自治和民主选举也仅是短短30年的事情,既缺乏民主的传统和实践,也缺乏民主的意识和经验。农村习惯了传统集权式和家长式的管理模式,而通过选举精英领导、采取协商形式治理村务,农民既不熟悉、也缺乏参与的能力、技巧和热情。
　　根据法律规定,乡镇政府和村民委员会是指导、支持和帮助与协助关系,乡镇政府不得干预依法属于村民自治范围内的事务。但是在现实中,镇政府作为国家权力的代表,为了使村级组织和干部更多地关注政府的利益,总是力求采取措施来加强对村民委员会的控制和“指导”。地方党政在难以公开干预村委会选举之后,便利用行政权力控制村的领导人。如对村干部实行“诫免制”,对村级财务实行“村财乡管”,代替村委会出让农民土地等等。人、财、物均由县乡地方政府所控制,村民自治有自治形式而无自治的内容,因此沦为空壳化。乡镇政府对村委会选举和农村事务直接或者间接的控制,也为农村黑恶势力侵蚀基层政权提供了低成本的机会。因为“攻克”乡镇主要领导获得他们的支持要比赢得全村人的选票容易得多,其涉黑行为还能够得到上级行政力量的政治庇护,于他们而言更是“一举两得”。
　　中国农民整体的教育文化水平和沿袭的政治文化心态,导致对村庄选举和农村事务管理的政治效能感不高。选举本质上要实现的是精英代表政治,围绕这一目标需要一系列程序性的机制,需要有一定文化素质和政治热情的选民的参与。国家实行义务教育近30年,农民整体教育水平大幅度提高,但是要清楚地看到,大部分受到大学本科以上教育的农民子弟都已经离开了农村,选择去城镇发展,留下来的村民整体教育文化水平还是不高。这一现实成为妨碍实行村民自治的智识理由和思想阻力。
　　乡村社会历来是以家为单位的离散型社会,“事不关己高高挂起”、“自扫门前雪”,农民关注自身的利益远甚于对公共事务的关心。小农意识使农民对公共利益和政治生活缺少应有的关心,他们普遍持有的是一种“随大流”的保守、消极和依附的政治心态,认为当村干部劳心劳力挣得不多、得罪人,还不如自己多花点时间去挣钱,认为谁当村干部都一样,都不一定能够真心实意为村里办事。而这种对村庄自治活动极不重视的行为倾向,又一定程度上使村庄体制内精英人物的机会主义行为得以进行。这里面的原因既有村民惯有的政治冷漠,也有村民对自治制度实践效果的不信任。政治冷漠导致自治实践效果不好,自治实践效果不好又加剧了政治冷漠,两者在某种意义上是互为因果的关系。
　　中国大规模的人口流动削弱了流出乡村的自治功能以及对抗村官失范行为的组织和舆论能力。当下中国乡村社会的最大特征是“离土”。1.5亿的人口流动导致农村成为“空巢”,留守村民没有能力实现优质民主和有效自治。伴随着一波波打工潮,农村有知识、有能力的青壮年大部分流失到城市,基于种种现实原因他们放弃了参与农村政治。有学者在对外出打工者的问卷调查中问及“您出来后,有没有参加过家乡最近一次村委会选举”,回答“没有”的占50%之多；问及“您经常参加村务决策吗”,回答“从来不”的占59%之多。大部分外出打工者成为了村庄政治的边缘人。人口流出导致乡村政治精英层缺失,村民自治实际上沦落为村委会少数人决策。民主决策过程中不能召开全体会议,不能反映大多数的意愿；民主监督过程中的主体缺失致使监督权的让渡,不能有效监督制约村委会工作和讨论决定重大村务,村民自治演变成了村官自治。
　　(作者系最高人民检察院检察理论研究所副研究员)