四中全会公报解读：以良法善治推进全面深化改革
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“法律是治国之重器，良法是善治之前提”，这是《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出的一个新颖且重要的论断，良法的概念也是首次在党的重要文件中被提出。
从根本上来说，“良法善治”是法治的本质，也是法治精神的基本特征和内在属性。从二者关系来说，“良法”是法治的价值标准和理性追求，“善治”是法治的运作模式和实现方式，“良法”与“善治”的有机结合，构成了现代法治、尤其是社会主义法治的精神和精髓。依法治国必须是“良法”，亦即体现和反映人民利益和意志的法律；此外，良法还必须是适合我国国情的法律，只有符合中国现实情况的法律，才能被人们从内心信仰。
不谋全局者，不足谋一域。法治是全面深化改革的有力保障。法治和改革是当今发展的两大主题，是当前的时代潮流，改革必须在法治框架下进行，这样才能对改革形成保障。只有依靠良法善治，权利公平、机会公平、规则公平的目标才能得以完全实现。
在全面深化改革的浪潮中，推动国家治理体系和治理能力现代化，是良法善治的价值追求与核心理念。通过良法善治的“顶层设计”，形成制度化、常态化的政府决策机制，实现科学决策、民主治理，推动中国社会实现公平正义，最终完全实现国家治理能力的现代化。
良法善治，是市场在资源配置中发挥基础性作用的前提。市场经济，其本质上就是法治经济，而成功的市场经济，更是一种法治经济；只有立良法以行善治，才能进一步实现制度松绑，减少不必要的行政干预，释放市场力量。让良法在市场经济活动中充分发力，规范市场行为、维护市场秩序，让良法成为所有市场主体在经营活动中必须遵守的行为规范，通过法治规范市场竞争秩序，使各类市场主体平等参与竞争。
良法善治，是推进公民创业创新与全面深化改革的动力来源。良法善治的一个重要作用，在于开放资源，使得市场主体处于一个竞争均等的环境之中，对于我国创新能力不足、创业环境相对恶劣的现状将会产生较为明显的激励作用；更重要的在于，良法善治的推行，将使得重大改革于法有据，增强改革的执行力、普及性和权威性。(中国政法大学教授 李曙光)
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如何以“良法”求“善治”
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[提要]&&《决定》号召全党同志和全国各族人民“积极投身全面推进依法治国伟大实践”，“增强全社会厉行法治的积极性和主动性”，为此，每个社会成员都是落实依法治国总目标和各项重大任务的行动主体，而领导干部毫无疑问则是其中的重点所在。《决定》作出了“加快建设法治政府”的战略部署，提出了“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”的法治政府建设的目标和特征。
　　　为什么对领导干部带头厉行法治有特别强调？
　　《决定》号召全党同志和全国各族人民“积极投身全面推进依法治国伟大实践”，“增强全社会厉行法治的积极性和主动性”，为此，每个社会成员都是落实依法治国总目标和各项重大任务的行动主体，而领导干部毫无疑问则是其中的重点所在。
　　在总体上，《决定》对各级领导干部明确提出了要“带头遵守法律，带头依法办事，不得违法行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法”的基本要求。理解这一基本要求有正反两个方面的表达：“带头遵守法律，带头依法办事”是正面提出要求，强调领导干部一要遵守法律，依法办事；二要起好带头表率作用。与之相对应，“不得违法行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法”则是从反面着力强调的禁止性要求，并针对了现实中易于发生的几类领导干部违法情形。其中，违法行使权力是违反法律规定的目的、权限范围、权力运行方式和程序等行使权力，通常是没有依照或没有完全依照法律的规定办事，但不一定是因故意（如有的是错误理解和适用了法律）和基于个人私利而为之。而“以言代法、以权压法、徇私枉法”则是更严重的故意违法。以言代法是抛开法律制度而不顾，以领导者个人的言论、决定、表态等取代法律规定；以权压法主要表现为运用手中的权力压制、干扰执法机关或司法机关依法实施的正常执法司法活动；徇私枉法则是为谋求个人私利故意歪曲法律而违法用权。为此，《决定》特别强化了“更不能”的要求。
　　（以上问题由中南财经政法大学教授方世荣作答）
　　如何以“良法”求“善治”？
　　《决定》指出：“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”这是十八届四中全会《决定》中的一个重要思想。那么，什么是“良法”？如何以“良法”求“善治”？
　　《决定》指出，立法“要恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观”，要“符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护”。应当说，这些要素揭示了良法应有的价值品格，但是，良法是个不确定概念，需要通过一系列机制、制度来保障，需要明确的标准和完备的程序来支撑。
　　长期以来，我国在立法领域一直都很重视民主和科学这两大原则，也取得了长足进步。但是，在具体运作中往往存在对民意吸纳不够、把握不准的情形，尤其是对专家学者的论证意见往往重视不够，或者虽然给予高度重视，却由于直接从事立法工作人员的专业水平等局限，而难以准确、充分、及时反映于相关立法之中。这就有必要强调参与型行政的理念，像《决定》所强调的，“要把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程”，在健全宪法实施和监督制度的基础上，完善立法体制，推进科学立法、民主立法。
　　此外，法律所规定内容的滞后性、相关规定的不周延性及不同规定之间的差异性等，决定了对良法的追求需要实现立法的动态化。为应对立法领域这个难点问题，《决定》明确指出，“完善立法体制机制，坚持立改废释并举”，这是《决定》的一大亮点。这样一来，立法与改革的关系问题也就凸显出来了，就应当对现实中存在的改革突破既有法规的问题有个解决。《决定》强调要“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要……对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止”。“立改废释并举”可以保障相关法规具有良法属性，也促使良法处于不断发展完善过程中，为善治提供前提和基础保障。
　　（以上问题由民大学法学院教授杨建顺作答）
　　为什么说“守法诚信”是法治政府之根本?
　　《决定》作出了“加快建设法治政府”的战略部署，提出了“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”的法治政府建设的目标和特征。其中，“廉洁高效、守法诚信”是对政府品质、政治道德的基本要求，而“守法诚信”尤为根本，它是法治政府安身立命之本，生生不息之源，应当贯穿于法治政府建设的各个方面。
　　守法诚信是法治政府的本质要求、基本原则和施政资源。法治政府是按照法治原则运作的政府，它以崇法守法而区别于非法治政府。对人民忠诚守信(诚信)是现代政府的基本政治伦理。政府存在和运行的唯一目的就是为人民服务，除此无它，这是政府对人民的政治承诺。法治政府的第一要义是忠诚于人民，第一要务是造福于人民。诚信是现代政府和执政党必备的政治品质、基本原则和重要施政、执政资源，政府唯有永葆公仆品质，忠诚于人民、取信于人民、造福于人民，才能获得人民的信赖和支持。鉴于政府是公权力主体，为确保其诚信品质、自觉依法行政，必须用法律予以规范。目前，我国已有行政许可法、公务员法等20多部法律确立了诚信原则，《全面推进依法行政实施纲要》等规范性文件也作了规定，以调整和维系政民信赖关系、社会信赖关系。守法（法治）和诚信都是社会主义核心价值观的重要内容，政府应带头践行，忠诚于宪法、忠诚于人民，真正成为人民认同的“只见公仆不见官的人民政府”。
　　2020年实现基本建成法治政府目标，时间紧、任务重、难度大，应当抓住根本性问题，即着力塑造政府守法诚信的政治品质和公仆形象，带动、协同“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效”整体推进，打造“只见公仆不见官的法治政府”。要坚持执法为民理念，健全依法决策机制；创新行政执法体制，优化执法程序，提高公务员的公仆意识和法治能力，严格规范公正文明执法，促进勤政廉政，增强政府公信力。
　　（以上问题由中共山东省委党校政法教研部主任赵泉作答）
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    新华社北京１１月１日电（记者 邹伟）１日闭幕的十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过了关于修改行政诉讼法的决定。这是行政诉讼法实施２０多年来的第一次修改，在全面推进依法治国的当下，对于推动政府依法行政、加快建设法治政府具有现实而深远的意义。
    值得注意的是，针对“立案难、审理难、执行难”等行政诉讼领域被诟病已久的问题，此次修法从扩大受案范围、畅通诉讼渠道、增加对行政机关负责人的责任等方面进行了更完善的制度设计，以保障“民告官”更为顺畅地进行。这体现了立法机关进一步限制公权力、保护私权利的坚定决心，值得点赞和期待。
    徒法不足以自行。新的行政诉讼法能否不折不扣地贯彻和实施，行政机关负有重要的责任和义务。一方面，行政机关必须牢固树立法治理念，尊重和维护法律权威，积极支持、配合人民法院依法开展行政审判和执行工作；另一方面，也要在制度安排和创新方面做出进一步努力，例如健全行政应诉的配套制度，强化责任制，把行政应诉工作纳入到各级行政机关依法行政的指标考核体系中来推动。
    以法治促善治，是立法的原旨和初衷。任何“民告官”的官司，对于群众来说都是一件成本很高的事，应当越少越好。因此，必须从源头上减少“民告官”的因由。这就要求行政机关及其工作人员进一步提高依法行政水平，确保各类行政行为在法治轨道上运行；同时，进一步做好改革发展、改善民生的各项工作，切实维护好、发展好人民群众的切身利益，真正让老百姓满意。
责任编辑： 傅义洲
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