摘    要：　2013年11月, 中共十八届三中全会决定设立中央国家安全委员会, 完善国家安全体制和国家安全战略, 确保国家安全。2014年, ***主席在中央国家安全委员会第一次会议上正式提出总体国家安全观。总体国家安全观是中国国家安全治理活动的灵魂和纲领。根据总体国家安全观要求, 特别是国家安全法治的深入发展, 国家安全组织的内涵和国家安全事务的范围发生了很大变化, 前者特指由国家安全职能部门转化为囊括国家安全领导机关、国家安全职能机关和国家安全责任机关的整个安全组织体系;后者由传统安全事务范围扩大到非传统安全事务范围。与此同时, 中国国际秩序观也发生了根本性的变化, 即由原来对国际秩序和国际体系的排斥转变到对国际秩序和国际体系的接纳和融合。这一切都意味着, 国家安全治理模式也要随之发生变化, 这种变化主要表现在:由单一治理主体向多元治理主体转变、强制治理向综合治理转变、行政治理向法治治理转变以及封闭治理向开放治理转变。国家安全治理模式转型的路径主要有以下三种:转变安全观念, 树立总体国家安全观;加强国家安全教育, 强化安全治理主体意识;梳理安全职责, 为中央国家机关履职奠定基础。

　　关键词：　总体国家安全观; 安全治理; 治理主体多元化; 安全法治;

　　1995年, 全球治理委员会在《天涯成比邻》 (OOuurr GGlloobbaall NNeeiibboouurrhhoooodd) 的研究报告中提出了“治理”的概念, 把治理看作是各种公共的或私人的个人和机构管理共同事务的诸多方式的总和。马克·韦伯 (Mark Webber) 和埃米尔·J.科什纳 (Emil J.Kirchner) 进一步把治理概念引入安全领域。前者认为, “当应用于欧洲安全问题时, 治理意味着多层次的不同权威对议题的协调管理和规制, 公共和私人部门行为体的干预, 正式和非正式的安排, 而这些又受到话语和规范的约束, 并且其目标是指向特定的政策结果的”; (1) 后者在《欧盟安全治理的挑战》一文中把安全治理界定为一个有目的的规则体系, 这一体系包含多个单独的权威机构对安全问题的协调、管理和调节, 公私行为体的干涉, 正式和非正式的安排等, 而且还会自觉地导致特定的政策结果。 (2)

　　进入新时代以来, 中共十八届三中全会首次提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的时代命题, ***总书记指出:“运用先进的理念、科学的态度、专业的方法、精细的标准提升安全治理效能, 着力推进社会治理系统化、科学化、智能化、法治化, 提高预测预警预防各类安全风险能力, 增加安全治理的预见性、精准性、高效性, ” (3) 凸显了国家安全治理的重要意义。因此, 本文对中国国家安全治理模式的转型进行探讨具有重要的理论和现实意义。

　　一、中国安全治理模式转型的背景

　　2014年4月15日, ***在中央国家安全委员会第一次会议上正式提出“总体国家安全观”。在总体国家安全观战略思想指导下, 《反间谍法》《国家安全法》《反恐怖主义法》《境外非政府组织境内活动管理法》等陆续出台。另外, 中国国际秩序观也经历了“排斥——接纳——融入”的演变, 推动了国际安全合作纵深发展。面对这种新情况, 国家安全治理模式必然也随之变化。

　　(一) 国家安全组织内涵的变化要求转变国家安全治理模式

　　在总体国家安全观产生以前, 无论学界还是安全系统实操部门, 都对国家安全组织作了狭义的理解。国家安全组织特指国家安全职能机关, 包括军事、公安和国安等国家强力部门。维护国家安全是国家安全职能机关的专有使命和神圣职责。虽然根据中国《宪法》规定, 全国人民代表大会及其常务委员会、中华人民共和国主席和国务院都是中国法定的国家安全领导机关和领导者, 有权作出包括决定战争和全国紧急状态等在内的涉及国家安全的重大决策。但是, 由于当时没有重大安全事件如外敌入侵、暴乱等发生, 所以, 国家安全领导机关的功能发挥很少能够纳入学界和普通民众的视线, 因此, 这一时期的国家安全组织特指国家安全职能机关也就不足为奇了。

　　这种观点在1993年颁布的《国家安全法》 (以下简称“老《国家安全法》”) 中集中表现出来。老《国家安全法》第二条规定:“国家安全机关是本法规定的国家安全工作的主管机关。国家安全机关和公安机关按照国家规定的职权划分, 各司其职, 密切配合, 维护国家安全。” (1) 由此可见, 老《国家安全法》把公安机关纳入国家安全机关范围之内, 把公安机关看作是维护国家安全的重要机关之一。另外, 虽然老《国家安全法》第三条没有把“武装力量”列入对国家安全工作负有职责的机关, 而是把其与普通公民划为同类, 只是被要求对维护国家安全负有“义务”, 如老《国家安全法》第三条规定:“中华人民共和国公民有维护国家的安全、荣誉和利益的义务, 不得有危害国家的安全、荣誉和利益的行为。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体及各企业事业组织, 都有维护国家安全的义务”, (2) 但是, 不争的事实是, 包括武装力量在内的军事机关在维护国家主权和领土完整、抗击侵略等方面发挥着不可或缺的作用, 其与公安机关、国家安全机关一样是构成国家安全组织的重要部门之一。根据老《国家安全法》对国家安全组织功能划分, “主管机关”既包括国家安全领导机关也包括国家安全职能机关, 因此, 国家安全机关履行主管机关职责, 就是履行领导机关和职能机关的双层职责。国家安全职能机关是安全治理的唯一主体, 它处于国家安全工作的主管机关地位。

　　随着中央国家安全委员会的设立和总体国家安全观的提出, 特别是国家安全系列有关法律法规的出台, 对国家安全组织的理解得到不断加深, 国家安全组织已经成为国家安全领导机关、国家安全职能机关和国家安全责任机关的总和。

　　国家安全领导机关是指在依法进行国家安全管理过程中, 有权作出国家安全战略决策或决定的机关。

　　2013年11月12日, 中共十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中, 提出设立国家安全委员会的构想。11月15日, ***总书记在《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》讲话中, 阐述了设立国家安全委员会的意义和职责。2014年1月24日, 中共中央政治局召开会议研究决定成立中央国家安全委员会, ***任主席, 李克强、张德江任副主席, 下设常务委员和委员若干名。设立中央国家安全委员会是国家安全工作的重大举措, 中央国家安全委员会是国家安全领导机关。

　　另外, 根据2015年颁布的新《国家安全法》 (以下简称“新《国家安全法》”) 的有关规定, 国家安全领导机关除了中央国家安全委员会外, 全国人民代表大会及其常委会、中华人民共和国主席、国务院、中央军事委员会也是国家安全领导机关重要成员。

　　国家安全职能机关是指在国家安全领导机关直接领导下, 专门负责组织和管理某一方面安全事务的机关, 主要包括军事机关、公安机关、情报和侦查机关、武装警察机关。新《国家安全法》对国家安全职能机关的职权进行了规定, 如第四十二条规定:“国家安全机关、公安机关依法搜集涉及国家安全的情报信息, 在国家安全工作中依法行使侦查、拘留、预审和执行逮捕以及法律规定的其他职权。有关军事机关在国家安全工作中依法行使相关职权。” (1)

　　2014年颁布的《反间谍法》则对国家安全职能机关在反间谍工作的职责作了规定, 如第三条规定:“国家安全机关是反间谍工作的主管机关。公安、保密行政管理等其他有关部门和军队有关部门按照职责分工, 密切配合, 加强协调, 依法做好有关工作。” (2)

　　国家安全职责机关是指在履行行政职能时因部分职能与国家安全相关联而要履行安全职责的机关。新《国家安全法》第三十九条规定:“中央国家机关各部门按照职责分工, 贯彻执行国家安全方针政策和法律法规, 管理指导本系统、本领域国家安全工作。” (3) 中央国家机关与军事、公安和国安三大强力部门不同, 它们作为中央政府重要职能部门, 其主要负责履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等职能, 但根据总体国家安全观和新《国家安全法》的要求, 其性质定位和职能发生了很大变化。它们不但是中央政府职能部门, 也是国家安全职责机关, 具有“管理指导本系统、本领域国家安全工作”的安全职责。由此可见, 中央国家机关各部门就是国家安全组织的组成部分, 是国家安全治理的重要主体之一。

　　综上所述, 国家安全组织的内涵和外延已经由特指国家安全职能机关转化为囊括国家安全领导机关 (中央国家安全委员会、全国人民代表大会及其常委会、中华人民共和国主席、国务院、中央军事委员会) 、国家安全职能机关 (国防部、公安部、国家安全部) 和国家安全职责机关 (如国家发展和改革委员会、财政部、工信部等) 在内的整个国家安全组织体系, 这充分表明国家安全治理已经从以国家安全职能机关为唯一主体转化为包括众多国家政府组织的多元主体, 面对这种新形势, 国家安全治理模式必然要发生变化。

　　(二) 国家安全事务的不断扩大要求转变国家安全治理模式

　　传统安全观认为, 国家安全事务仅仅包括政治、军事等事务。这种观点在老《国家安全法》中得到了充分认可。如老《国家安全法》第四条把危害中国国家安全的行为界定为以下五种:“阴谋颠覆政府, 分裂国家, 推翻社会主义制度的;参加间谍组织或者接受间谍组织及其代理人任务的;窃取、刺探、收买、非法提供国家秘密的;策动、勾引、收买国家工作人员叛变的;进行危害国家安全的其他破坏活动的”。 (1) 从这五种危害国家安全行为的性质来看, 主要涉及或针对政治和军事事务内容, 因此, 老《国家安全法》把国家安全事务锁定在政治、军事等传统安全事务。

　　随着***总书记提出总体国家安全观和新《国家安全法》出台, 传统安全观对国家安全事务的认识得到了修正。

　　***总书记指出, 总体国家安全观是“以人民安全为宗旨, 以政治安全为根本, 以经济安全为基础, 以军事、文化、社会安全为保障, 以促进国际安全为依托, 走出一条中国特色国家安全道路”, “构建集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系。” (2) 由此可见, 根据总体国家安全观, 国家安全治理事务除上述11种安全事务外, 还包括国民安全事务和人民安全事务。这13种安全事务大大拓宽了传统安全观仅仅把安全事务局限于政治、军事传统安全事务的看法, 国家安全治理对象由传统安全事务范围扩大到非传统安全事务范围。

　　新《国家安全法》把总体国家安全观的思想贯彻到法律理念和具体条文中, 继续拓宽安全事务的范围。新《国家安全法》第二十条把“国家健全金融宏观审慎管理和金融风险防范、处置机制, 加强金融基础设施和基础能力建设, 防范和化解系统性、区域性金融风险, 防范和抵御外部金融风险的冲击” (1) 界定为金融安全事务治理的基本内容;第二十二条把“国家健全粮食安全保障体系, 保护和提高粮食综合生产能力, 完善粮食储备制度、流通体系和市场调控机制, 健全粮食安全预警制度, 保障粮食供给和质量安全” (2) 界定为粮食安全事务治理基本内容;第三十二条把“国家坚持和平探索和利用外层空间、国际海底区域和极地, 增强安全进出、科学考察、开发利用的能力, 加强国际合作, 维护中国在外层空间、国际海底区域和极地的活动、资产和其他利益的安全” (3) 界定为外层空间、国际海底区域和极地等安全事务治理的基本内容;第三十三条把“国家依法采取必要措施, 保护海外中国公民、组织和机构的安全和正当权益, 保护国家的海外利益不受威胁和侵害” (4) 界定为海外利益安全事务治理的基本内容。自此, 总体国家安全观由13种安全事务发展到19种安全事务, 它们分别是:政治安全、经济安全、军事安全、国土安全、金融安全、资源安全、国民安全、文化安全、粮食安全、社会安全、信息安全、科技安全、生态安全、核安全、海外利益安全、国际安全、外层空间安全、国际海底区域安全和极地安全等安全事务。随着中共中央对国家安全认识的进一步深化, 特别是国家安全战略、国家安全法治和国家安全管理进一步加强, 国家安全事务的范围必将得到进一步的拓展。

　　由此可见, 由于国家安全事务性质、地位不同, 对其治理的主体和治理工具选择也就不同, 特别是随着国家安全事务范围的不断扩大, 其复杂性和多样性也越来越大, 因此, 为了更好地实现对国家安全事务治理, 转变国家安全治理模式迫在眉睫。

　　(三) 中国新型国际秩序观的变化要求转变国家安全治理模式

　　改革开放以来, 中国国际秩序观发生了深刻变化, 经历了“排斥——接纳——融入”三个时期。在排斥期, 中国主张建立国际新秩序。1992年, 中共十四大指出:“建立什么样的国际新秩序, 是当前国际社会普遍关心的重大问题。在互相尊重主权和领土完整、互不侵犯、互不干涉内政、平等互利、和平共处等原则的基础上, 建立和平、稳定、公正、合理的国际新秩序”, 并且强调“建立国际新秩序是长期的任务, 中国人民将同各国人民一道, 为此作出不懈的努力。” (1) 1997年, 中共十五大再次强调“要致力于推动建立公正合理的国际政治经济新秩序”。 (2) 2002年中共十六大指出, 由于“不公正不合理的国际政治经济旧秩序没有根本改变”, 因此, 中国继续“要致力于推动建立公正合理的国际政治经济新秩序”。 (3)

　　在接纳期, 中国主张积极参与国际事务, 推动国际秩序向“公正合理的方向发展”。2007年, 中共十七大强调“推动国际秩序朝着更加公正合理的方向发展”。 (4) 2012年, 中共十八大报告指出:“中国将坚持把中国人民利益同各国人民共同利益结合起来, 以更加积极的姿态参与国际事务, 发挥负责任大国作用, 共同应对全球性挑战”, “推动国际秩序和国际体系朝着公正合理的方向发展。” (5) 这种表述与中共十四大报告、中共十五大报告、中共十六大报告的表述有着根本的区别, 这标志着中国国际秩序观发生了根本性的变化, 即由原来对国际秩序和国际体系的排斥转变到对它们的接纳。

　　2013年以后, 中国新国际秩序观得到进一步发展并进入融入时期。2013年5月, 李克强总理在印度《印度教徒报》《觉醒日报》发表署名文章, 强调:“中国是现行国际秩序和国际体系的受益者和维护者”, “中国将努力承担与自身国力相称的国际责任”。 (1) 2015年3月, 李克强总理在亚非法协第54届年会开幕式上作主旨讲话, 再次强调中国“努力维护战后确立的国际秩序和国际体系”, “要维护以联合国为核心的战后国际秩序”, “继续在维护和完善国际秩序中发挥积极作用”。 (2) 同月, 李克强总理在人民大会堂接受英国《金融时报》总编莱昂内尔·巴伯 (Lionel Barber) 专访时, 进一步指出:“无论是和平还是发展, 中国都是现行国际体系的受益者”, “所以不存在打破现有秩序的问题”。 (3)

　　2015年9月, ***总书记三次阐述中国的国际秩序观。9月3日, 在“纪念中国人民抗日战争暨世界反法西斯战争胜利70周年”大会上, ***指出:“世界各国应该共同维护以联合国宪章宗旨和原则为核心的国际秩序和国际体系”。 (4) 9月22日, ***出席美国华盛顿州当地政府和美国友好团体联合会举行的欢迎宴会并发表演讲, 强调“中国是现行国际体系的参与者、建设者、贡献者, 我们坚决维护以《联合国宪章》宗旨和原则为核心的国际秩序和国际体系。” (5) 9月28日, ***出席第七十届联合国大会一般性辩论时发表重要讲话, 再次重申“中国将始终做国际秩序的维护者, 坚持走合作发展的道路。中国是第一个在《联合国宪章》上签字的国家, 将继续维护以《联合国宪章》宗旨和原则为核心的国际秩序和国际体系。” (6) 这样, 中国国际秩序观再次发生变化, 由对国际秩序和国际体系的接纳转变为对国际秩序和国际体系的融入。

　　中国国际秩序观的转变, 极大地推动了中国与大国和周边国家的安全合作。中美安全合作主要表现在中美国防部防务磋商机制、中美战略安全对话、中美打击网络犯罪及相关事项高级别联合对话机制、重大军事行动相互通报信任措施机制和海空相遇安全行为准则等构建方面。改革开放以来, 中俄高层领导互访频繁, 中俄全面战略协作伙伴关系不断得到巩固, 推动中俄执法安全合作机制和中俄战略安全磋商不断加强, 使中俄安全合作达到新的阶段。另外, 中国与周边国家安全合作机制建设态势向好, 如中国积极参与东盟地区论坛、东盟防长扩大会机制、香格里拉对话、上海合作组织、亚洲相互协作与信任措施会议等安全合作机制, 在一定程度上维护了地区安全和稳定。

　　由此可见, 国家安全治理主体只有转变安全治理模式, 才能适应中国国际秩序观的变化, 为中国要扮演好现行国际体系的参与者、建设者和贡献者等角色助力, 积极参与和推动国际安全合作, 为维护世界和平与发展, 承担大国责任。

　　二、国家安全治理模式转型的基本形式

　　中共十八大以来, 特别是中央国家安全委员会成立以后, 中国国家安全治理模式转型取得了显着效果, “解决了许多长期想解决而没有解决的难题, 办成了许多过去想办而没有办成的大事”, (1) 正在进行由单一治理主体向多元治理主体、强制治理向综合治理、行政治理向法治治理、封闭治理向开放治理的多重转变。

　　(一) 由单一治理主体向多元治理主体转变

　　传统安全治理主体特指狭义国家安全职能机关, 即包括军事、公安、国安、武警等部门在内的国家强制机关, 其他组织和公民个人都不是安全治理主体。在单一治理主体模式中, 国家安全职能机关作为国家安全治理唯一主体, 对国家安全事务治理以及维护国家安全负有主责;其他国家机关、政党组织、社会团体、企事业单位和公民都处于从属地位, 只负有对安全治理主体和国家安全工作进行配合的义务。

　　单一治理主体模式不但效率低下, 而且面对其他组织和个人众多不配合的情景也无可奈何。老《国家安全法》第三条规定:“中华人民共和国公民有维护国家的安全、荣誉和利益的义务, 不得有危害国家的安全、荣誉和利益的行为。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体及各企业事业组织, 都有维护国家安全的义务。” (2) 由此可见, 上述这些组织和公民个人只有维护国家安全的“义务”而不是“责任”。虽然“义务”意味着在法律上义务主体必须作出一定行为或不得作出一定行为, 但在现实国家安全工作中, 对于那些没有履行维护国家安全义务的组织和个人因没有具体法律明文规定往往使对其惩罚流于形式, 只能停留在道德维度。

　　另外, 单一主体治理模式只适合对简单国家安全事务的治理。2015年颁布的新《国家安全法》第十一条规定:“中华人民共和国公民、一切国家机关和武装力量、各政党和各人民团体、企业事业组织和其他社会组织, 都有维护国家安全的责任和义务”; (1) 第三十九条规定:“中央国家机关各部门按照职责分工, 贯彻执行国家安全方针政策和法律法规, 管理指导本系统、本领域国家安全工作”。 (2) 由此可见, 新《国家安全法》把军事机关、公安机关、武警以及其他国家机关、各政党和各社会团体及各企业事业组织、公民与国家安全部门一样, 都视为安全治理主体, 因为, 新《国家安全法》第十一条把维护国家安全的“责任”和“义务”相统一, 这意味着任何组织和公民个人都要履行安全治理的主体责任和义务, 否则就要被相关部门追究责任。另外, 第三十九条直接要求中央国家机关各部门履行“管理指导本系统、本领域国家安全工作”的安全治理主体责任。

　　在多元治理主体模式中, 各安全治理主体之间构成平等关系, 即其他组织和公民个人与国家安全职能机关一样都负有维护国家安全、履行安全治理的职责。

　　多元主体治理模式具有以下特点:

　　第一, 多元治理主体是一种主动性治理, 是国家安全治理主体对各自承担的安全职责各司其职。比如《反恐怖主义法》第八条规定:“公安机关、国家安全机关和人民检察院、人民法院、司法行政机关以及其他有关国家机关, 应当根据分工, 实行工作责任制, 依法做好反恐怖主义工作;中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵组织依照本法和其他有关法律、行政法规、军事法规以及国务院、中央军事委员会的命令, 并根据反恐怖主义工作领导机构的部署, 防范和处置恐怖活动;有关部门应当建立联动配合机制, 依靠、动员村民委员会、居民委员会、企业事业单位、社会组织, 共同开展反恐怖主义工作”。 (3) 由此可见, 作为国家安全治理主体, 公安机关、国家安全机关、人民检察院、人民法院、司法行政机关和军队、武警、民兵组织等都要根据《反恐怖主义法》的相关规定, 各负其责, 做好反恐怖主义工作。多元主体治理的主动性源于每个治理主体都对国家安全负责, 安全职责的大小取决于主体之间部门性质、权力大小等因素。

　　第二, 多元治理主体是一种合作治理, 是治理主体间就安全治理事务的合作。在单一主体治理模式中, 由于其他组织和公民个人不是安全治理主体, 对国家安全工作知之甚少, 根本不了解, 也没有必要了解, 只是被动地配合国家安全部门的工作, 根本谈不上与国家安全部门合作, 因为, 合作的前提是主体有共同的安全职责。多元主体治理模式恰恰满足了这个前提, 如就上述反恐怖主义治理事务而言, 国家安全机关可以与公安机关和其他国家机关就如何“实行工作责任制”和“做好反恐怖主义工作”等进行合作、与包括武警、民兵在内的军事部门就“防范和处置恐怖活动”进行合作、与其他组织就“建立联动配合机制”等问题进行合作。

　　第三, 多元治理主体是一种追责治理。也就是说, 如果国家安全治理主体没有认真履行安全职责, 可以对其追责。

　　一般来说, 主要追究其以下四种责任:一是政治责任, 即国家安全治理主体对发生的重大国家安全事件给社会和国家政权造成重大影响的后果承担责任, 在制度设计层面表现为引咎辞职, 这既是中国成熟民主制度的结果, 也是做好国家安全工作的需要。政治追责主要适用高级别国家安全治理主体, 如国家安全职能机关和国家安全责任机关副部级以上领导干部。

　　二是工作责任, 包括岗位责任和领导责任, 前者是指国家安全治理主体在履行岗位职责时出现纰漏、给国家安全工作造成不利影响时, 其治理主体要承担相应的责任;后者是指当国家安全工作出现不良后果时, 无论是领导者自身的原因, 还是其下属的原因, 都要承担责任。

　　三是法律责任, 即国家安全治理主体在履行安全职责时, 对其违法行为承担的法律后果, 主要指刑事责任。新《国家安全法》第十三条规定:“国家机关工作人员在国家安全工作和涉及国家安全活动中, 滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的, 依法追究法律责任。” (1) 任何个人和组织违反《国家安全法》和有关法律, 不履行维护国家安全义务或者从事危害国家安全活动的, 依法追究其法律责任。

　　四是道德责任, 即安全治理主体在履行安全职责时, 对其不符合国家安全工作道德标准和行为规范所承担的道义责任。不管是否对国家安全工作造成危害, 只要存在与国家安全工作所要求的道德标准和行为规范不符, 就应该让国家安全治理主体承担道德责任。

　　(二) 由强制治理向综合治理转变

　　作为安全治理主体, 国家安全职能机关如军事、公安、国安、武警等, 代表国家从事安全治理活动, 履行安全治理职责, 安全治理手段主要是强制力, 即行使法律授予的权力, 这就意味着安全治理获得了国家强制力的支撑, 其行为具有法定的权威性。如新《国家安全法》第七十五条规定:“国家安全机关、公安机关、有关军事机关开展国家安全专门工作, 可以依法采取必要手段和方式, 有关部门和地方应当在职责范围内提供支持和配合。” (1) 这样, 根据该条款规定, 国家安全机关可以凭借法律授予的公共权力, 依法采取具有强制性质的“必要手段和方式”来实施安全治理。

　　另外, 对于国家安全职能部门而言, 根据中国《反间谍法》《反恐怖主义法》的有关规定, 这种“必要手段和方式”在反间谍工作中表现为以下执法权力:依法行使侦查、拘留、预审和执行逮捕等权力;查验中国公民或者境外人员的身份证明的权力和向有关组织和人员调查、询问的权力;进入有关场所、单位的权力和进入限制进入的有关地区、场所、单位, 查阅或者调取有关的档案、资料、物品的权力;在依法执行紧急任务的情况下, 优先乘坐公共交通工具, 遇交通阻碍时, 优先通行的权力;优先使用或者依法征用机关、团体、企业事业组织和个人的交通工具、通信工具、场地和建筑物的权力;经过严格的批准手续, 采取技术侦查措施的权力;查验有关组织和个人的电子通信工具、器材等设备、设施的权力;查验中发现存在危害国家安全情形的, 国家安全机关应当责令其整改的权力;拒绝整改或者整改后仍不符合要求的, 可以予以查封、扣押的权力;提请海关、边防等检查机关对有关人员和资料、器材免检的权力;对用于间谍行为的工具和其他财物以及用于资助间谍行为的资金、场所、物资, 经设区的市级以上国家安全机关负责人批准, 可以依法查封、扣押、冻结的权力;会同有关部门制定反间谍技术防范标准, 指导有关部门落实反间谍技术防范措施, 对存在隐患的部门, 经过严格的批准手续, 可以进行反间谍技术防范检查和检测的权力;因履行反恐怖主义职责的紧急需要, “可以征用单位和个人的财产”的权力。 (2)

　　国家安全职能机关不但有以上执法权力, 而且有一定的处置权力。根据《反间谍法》有关规定, 对于下列情形国家安全机关有权对其作出15日以内行政拘留:故意阻碍国家安全机关依法执行任务, 未使用暴力、威胁方法;非法持有属于国家秘密的文件、资料和其他物品, 尚不构成犯罪的;对非法持有属于国家秘密的文件、资料和其他物品的以及非法持有、使用专用间谍器材的。 (1)

　　总之, 国家安全职能机关在履行安全治理职能时, 凭借执法权和处置权这个工具, 往往采用强制式治理模式, 尤其是采用的“技术侦察措施”的权力, 即对犯罪嫌疑人及其家庭住所、工作单位等进行电子侦听、电子监听、电子拍照、录像、进行邮件检查等秘密专门技术活动, 这是强制式治理的最高体现。

　　虽然, 随着总体国家安全观和几部重要国家安全法律的陆续出台, 中央国家机关 (国家安全责任机关) 和各社会团体及各企业事业组织、公民与国家安全职能部门一样都是安全治理主体, 但这些安全治理主体与国家安全部门职能有着本质的区别, 这些主体没有强制性权力支撑, 只是获得履行安全治理职责的合法性支撑而已, 如中央国家机关各部门依据新《国家安全法》第十九条规定, 获得履行“管理指导本系统、本领域国家安全工作”安全职责的合法性;其他如政党、各社会团体及各企业事业单位、公民等, 作为安全治理的主体, 根据《国家安全法》第十一条中“都有维护国家安全的责任和义务”的规定, 也获得了履行安全治理职责的合法性。另外, 《反恐怖主义法》也为国家机关和企事业单位履行安全治理职责提供了合法性, 如网信、电信等主管部门作为安全治理主体可以对含有恐怖主义、极端主义内容的信息, “及时责令有关单位停止传输、删除相关信息, 或者关闭相关网站、关停相关服务”, 对互联网上跨境传输的含有恐怖主义、极端主义内容的信息, 可以“采取技术措施, 阻断传播”。铁路、公路、水上、航空的货运和邮政、快递等公司作为安全治理主体可以“实行安全查验制度, 对客户身份进行查验, 依照规定对运输、寄递物品进行安全检查或者开封验视”, 等等。 (2)

　　正是因为国家安全法律除了为这些国家安全治理主体从事国家安全治理提供合法性外, 没有授予它们与国家安全职能机关履行安全治理职责相同的强制性工具, 即执法权和处置权, 因此, 这些主体履行安全治理职责的工具只能是非强制性权力, 它们往往采用非强制工具来履行国家安全职责。

　　由此可见, 由于多元安全治理主体的存在, 它们的自身性质和安全职责不同, 所采取的治理工具也不同, 如国家安全职能机关采用强制工具, 其他治理主体采用非强制工具, 因此, 国家安全治理模式由强制治理向综合治理转变迫在眉睫。

　　(三) 由行政治理向法治治理转化

　　在传统安全观下, 作为国家安全治理主体, 无论是国家安全职能机关还是国家安全职责机关, 它们在履行安全治理职能时, 采取行政命令是其主要方式。行政命令对于提高安全治理效率, 完成安全治理目标具有重要作用, 主要表现在如下两个方面:

　　第一, 行政命令有利于为国家和社会提供安全产品。在生产方面, 人类消费的产品分为两类:私人产品和公共产品。一般来说, 前者由工商企业提供, 后者由政府提供, 公共物品的基本特征是非排他性, 即一个人享用公共物品不以排斥他人享用为前提;公共物品必须提供给社会中所有的人。 (1) 对于国家安全产品而言, 国家安全组织提供的国家安全产品必须面向社会所有的人, 而不是社会中的某些人或某个人, 但国家安全组织提供安全产品的方式主要是行政命令, 行政命令可以使效率最大化。

　　第二, 行政命令有利于配置安全治理资源。安全治理活动不是一个理论抽象的逻辑行为, 它们是人力、物力及财力、时间、信息等资源要素有效组合的行为体。缺少必要资源要素支撑的安全治理活动只是停留在理论层面, 是纸上谈兵。行政命令是国家安全机关配置资源要素的一种有效途径。国家安全组织正是通过履行安全治理职责使国家安全治理活动产生效能, 进而实现国家安全工作目标。

　　然而, 行政式安全治理最大的弊端在于安全治理过于依赖国家安全领导, 特别是一把手, 容易催生治理权力异化, 诱发腐败现象, 原国家安全部副部长马建案件就是佐证。 (2)

　　随着总体国家安全观的提出, 特别是国家安全法治化不断完善, 行政治理模式逐渐向法治治理模式转型。法治治理模式主要表现在以下四个方面:

　　第一, 科学立法。即国家要科学制定反映广大人民共同意志和利益的、有利于国家安全治理工作的法律、法令、条例、决议、命令和地方性法规, 使国家安全治理工作法律化、制度化。国家应该对国家安全工作如安全职能设置、安全机构构建、安全行为性质、管理方式选择等都要进行相关立法, 尽量做到全面, 不留法律盲区, 使国家安全治理工作有法可依, 为国家安全工作保驾护航。

　　第二, 严格执法。即在国家安全管理工作中, 对于有法律规定的, 必须按法律规定执行, 安全治理主体不能任意主观臆断, 要做到有法必依, 执法必严, 违法必究。有法必依就是普遍守法, 这是安全治理法治化的可靠基础。因此, 任何安全治理主体要树立法律至上理念, 一切组织和个人都必须在国家宪法和法律的范围内活动, 都不能有超越法律之外的特权。执法必严要求拥有执法权的国家安全部门及其工作人员的行为, 必须有法律根据, 不得超出法律规定的范围。同时, 国家安全机关上下级之间、主管部门和下属单位之间要相互尊重已被法律规定的权限划分或者权利义务的界限, 既要防止和反对在执法和护法的活动中可能出现的专横和对权力与职位的滥用, 也要防止和反对主观主义、命令主义、官僚主义。尤其重要的是, 执法必严原则要求国家安全机关要严格尊重广大公民的合法权益不受侵犯, 都必须在国家法律允许的限度以内行使自己的职权, 不允许滥用职权损害公民的权利和合法利益。违法必究表明, 在国家安全工作中, 任何人, 不管地位多高、功劳多大, 都没有违法、犯法的特权;任何人的违法犯罪行为都应依法承担应有的法律责任。

　　第三, 公正司法。即司法部门及其工作人员办理涉及国家安全案件时应坚持和体现公平和正义的原则。作为重要的安全治理主体之一, 人民检察院和人民法院根据《国家安全法》第四十一条规定:“依照法律规定行使审判权, 依照法律规定行使检察权, 惩治危害国家安全的犯罪”, 即人民法院和人民检察院对涉及国家安全的案件依照法律规定独立、公正行使审判权和检察权。凡是涉及国家安全的案件都关乎国家利益和公共利益, 同时也关系到嫌疑人的重大关切, 如政治权利, 甚至生命, 因此, 司法部门及其工作人员在办理涉及国家安全的案件时, 一定要在事实清楚、证据确凿、适用法律准确的基础上, 达到既要维护国家安全, 又要维护当事人在正义的基础上拥有的正当权利。

　　第四, 全民守法。即为了维护国家安全, 任何组织和个人都有义务遵守国家安全法律、法令、条例、决议、命令和地方性法规, 夯实国家安全治理工作的群众基础和法律基础。中共十八届四中全会第一次在法治建设中将守法提高到与立法、执法、司法同等重要的地位, 弥补了依法治国建设中的“木桶短板”。新《国家安全法》把每年4月15日定为全民“国家安全教育日”, 在国家安全法治建设中, 全民守法具有重要意义。

　　其一, 领导干部守法是全民守法的关键。2013年1月22日, ***总书记在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上指出, 各级领导干部都要牢记:任何人都没有法律之外的绝对权力, 任何人行使权力都必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督。如果领导干部不能够认真守法, 特别是不能在国家安全执法过程中严格守法, 不但会损害公民的合法权利, 更会损害国家安全法治,

　　其二, 公民个人守法是全民守法的基础。***总书记指出:“我们要通过不懈努力, 在全社会牢固树立宪法和法律的权威, 让广大人民群众充分相信法律、自觉运用法律, 使广大人民群众认识到宪法不仅是全体公民必须遵循的行为规范, 而且是保障公民权利的法律武器。” (1) 由此可见, 强调公民守法, 不仅在于要求公民有义务遵守有关国家安全的法律, 更在于鼓励公民利用法律保护自己的权利, 增强对国家安全机关特别是领导干部的法律监督。

　　总之, 我们必须弘扬国家安全法治精神, 建设社会主义国家安全法治文化, 形成守法光荣、违法可耻的社会氛围, 使国家安全部门的各级领导干部和全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者和坚定