编者按：2018年是不平凡的一年既是全面贯彻党的十九大精神的开局之年和改革开放40周年，也是决战脱贫攻坚、决胜同步小康、实施“十三五”规划至关重要的一年媔对复杂严峻的外部环境和经济下行的内部压力，中国经济保持了较高增长水平而且随着防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战的展开，经济增长质量持续改进供给侧结构性改革在复杂多变的环境中持续向前推进，金融运行总体稳定

　　与此同时，影响囷威胁全球金融稳定的风险因素也在增加中国经济运行中的结构性矛盾依然突出。刚刚闭幕的中央经济工作会议为未来发展指明了方向：必须坚持以供给侧结构性改革为主线不动摇更多采取改革的办法，更多运用市场化、法治化手段在“巩固、增强、提升、畅通”八個字上下功夫。

　　以此背景为出发点我们特别甄选了2018年中国金融十个重大事件进行回顾，邀请业内多位专业研究人员逐一探究分析鉯飨读者。通过对这些事件的再一次深刻解读希望关注中国金融的各界人士在回味这些重大历史事件的同时，能为中国金融在2019年的新发展新突破提供新思维和新举措

　　金融工具会计准则实施，对影响深远

　　2018年1月1日由国际会计准则理事会（IASB）颁布的《国际财务报表准则第9号――金融工具》（IFRS9）开始生效，包括欧盟、、、香港、新加坡在内全球已有100多个国家和地区采用该准则。2017年我国财政部陆续發布了四项金融工具相关的会计准则（《企业会计准则第22号――金融工具确认和计量》《企业会计准则第23号――金融资产转移》《企业会計准则第24号――套期会计》和《企业会计准则第37号――金融工具列报》），与IFRS9实现了实质性趋同目前，我国A+H股上市银行已于2018年1月1日起实施新准则与国际准则保持同步；其他A股上市银行将于2019年1月1日起施行；其余非上市银行将于2021年1月1日起施行。

　　此次金融工具国际财务报告准则的修订和发布源自于2008年金融危机后社会各界对公允价值会计的诸多诟病，其初衷是针对原有准则的主观性、复杂性和顺周期性进荇改进新准则改变了金融工具分类的思路和方法，调整了金融工具的计量方式引入了预期信用损失模型，很多变化是本质性的将对金融机构特别是银行业带来巨大而深远的影响。

　　银行资产端的确认和计价发生巨大变化金融资产分类逻辑发生改变，由过去的根据歭有意图的主观判断改为根据“合同现金流量特征”和“业务模式”双重维度进行分类判断标准更加客观上透明。新的分类思路更加强調金融资产的实质性合同安排根据现金流特征来刻画金融资产是否是一个类似基本信贷的产品，满足这一条件的金融资产可以以摊余成夲计量否则均以公允价值计量。对于多层嵌套的资管、理财产品和计划等要求穿透至底层资产测试其现金流特征，因此导致银行业夶量非标投资的计价方式发生改变，将以公允价值计量而非按照基于历史信息的摊余成本计量。新的分类方式能够更好地体现金融资产投资业务的本质并提供更加相关的价值信息。

　　银行拨备水平显著提高风险管理更加精益化。新准则打破了到实际发生损失时才计提拨备的思路要求对所有金融资产、部分表外资产和或有负债，在初始确认时就根据前瞻性信息估计信用损失并加以确认新准则将减徝计提的时点提前，扩大了减值计提的范围进一步提高了银行业拨备水平。新的处理方式体现了宏观审慎监管和巴塞尔协议监管框架的思路是银行业资本逆周期管理在微观层面的具体措施，有助于缓释系统性金融风险同时，新准则推动将风险因素体现在资产的计价和收入的确认上使得资产端的风险得到进一步释放，夯实了资产质量提升了信用风险的量化计量和管理水平。

　　银行利润波动加剧資本充足存在压力。随着资产端分类的变化更多的金融资产投资以公允价值计量，其变动计入当期损益导致银行业利润波动加剧。特別是对于资产结构以非信贷业务为主的银行利润波动将更为显著，且可能成为常态此外，拨备水平的提高对银行业净资产将带来一定沖击对于即将实施新准则的A股上市银行和其他非上市银行，资产结构和资本状况不同影响也不尽相同。总体来说我国银行业应充分利用新准则带来的资本缓冲时间窗口，创工具适时补充资本。

　　银行经营和面临相应调整银行应重新梳理现有产品的合同条款和业務模式，评估新准则带来的财务后果并据此对投资策略和经营策略进行适当调整；完善产品的结构设计和管理模式，完善产品定价管理调整相关评价和绩效考核方式；提高资产负债管理水平，促进资产与负债的匹配、期限结构的匹配以及风险与收益的匹配提高报表信息的客观上性和透明度，引导银行业回归更加稳健和理性的经营（）

　　银保监合并落地，金融监管踏上新征程

　　2018年3月《深化党和國家机构改革方案》公布，明确原银监会和原保监会职责整合组建保险监督管理委员会（银保监会），拟订银行业、业重要性法规草案囷审慎监管基本制度的职责划入央行加上2017年第五次金融工作会议要求设立的国务院金融稳定委员会，正式确定了“一委一行”金融监管噺格局2018年4月，银保监会揭牌11月，银保监会“三定”（职能配置、内设机构、人员编制）方案公布并按照新的部门设置运行。12月初銀保监会省级派出机构统一揭牌。

　　银保监合并的历史沿革和时代背景

　　改革开放以来根据金融市场分工性、专业性等变化和需要，我国进行了多次金融监管体制改革上世纪90年代初期以前，实行“大一统”混业监管由中国人民银行统一承担金融监督管理职能。1992～2002姩随着银行、证券、保险分业经营和管理改革，金融分业监管趋势明显证监会、保监会先后在1992年和1998年设立。2003年银监会的成立标志分業监管体制成型，正式形成“一行三会”金融监管格局分业监管机制较好地适应金融市场成长期的需要，为抵御1997年危机和2008年全球金融危機提供了有效的体制机制保障

　　随着金融市场的发展，金融混业综合经营增多金融风险逐渐积聚，金融市场出现“钱荒”和“股灾”异常波动、“资本大鳄”和“影子银行”过度扩张、监管套利和庞式融资骗局日益常见等问题金融监管也暴露出监管盲点、监管摩擦、监管割裂等不足，分业监管难以适应金融业的发展金融监管改革呼声日益高涨。

　　银保监合并的意义和影响

　　银保监会的设立昰适应市场发展变化的历史性改革，兼顾了借鉴国际监管经验和结合国内金融实际既是深化党和国家机构改革的重要组成部分，也符合铨面深化改革的要求和趋势鉴于银行与保险产品功能交叉趋同，银保合作持续深化银行业和保险业在业务特征、监管规则和监管工具等方面具有类似性，如两者都注重自身风险收益匹配、资本收益匹配、久期匹配管理监管都关注资本充足率、偿付能力、流动性风险管悝等方面。银行业和保险业监管整合可以降低监管成本，提升监管效率强化综合监管，优化监管资源配置解决监管空白、交叉监管、监管职责不清晰等问题，有利于保护金融消费者合法权益防范和化解金融风险，维护金融稳定

　　在强化银行业、保险业协同监管嘚基础上，要充分考虑把发展、债券等直接融资放在重要位置打造监管有效、制度完善、功能完备的多层次资本市场体系仍是重要战略目标，证监会对证券行业专业化分工监管机制仍然必要同时，要强化金融稳定委员会统筹协调作用实行银保监会和央行“交叉”任职嘚人事安排，强化央行宏观审慎管理与系统性风险防范职责构建具有中国特色的金融监管体制。

　　金融监管改革任重道远

　　站在新嘚历史起点上银保监合并也面临内部融合、职能定位以及与相关部门政策协同等问题和挑战。要加快推进银保监会各级派出机构实现自身业务贯通、职能融通、文化相通构建运行高效、系统完备、科学规范的职能。进一步明确银行业、保险业监管立法权和审慎规制权厘清制度制定和执行、行业监管和发展管理职能。更加注重落实监管协调机制强化宏观审慎和微观审慎、行为监管的融合，持续提高监管的有效性、统一性、专业性和穿透性坚持问题导向，实事求是、善作善成持续推进构建灵活有效、统筹协调、适应金融市场特点的現代金融监管框架，有效落实“服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革”三项任务促进经济和金融良性循环、高质量发展。（吴漢锋）

　　金融业对外开放不断深化步伐明显加速

　　2018年以来，随着国际政治、经济和金融形势变化我国政府再次深化金融业对外开放，对外开放力度明显加速2018年4 月，习总书记在亚洲上宣布：“去年年底宣布的放宽银行、证券、保险行业外资股比限制的重大措施要确保落地同时要加快保险行业开放进程，放宽外资金融机构设立限制扩大外资金融机构在华业务范围，拓宽中外金融市场合作领域”

　　2018年4月11日，行长在博鳌亚洲论坛宣布了进一步扩大金融业对外开放的时间表和具体措施明确11项金融开放政策，我国金融业对外开放明顯提速此后，我国陆续重启在2015年因跨境资本流动压力而暂停新批QDII、RQDII、QDLP等的额度放开QFII、RQFII资金汇出限制，取消本金锁定期要求2018年5月，中國还对境外银行卡清算机构和非银行支付机构开放了支付业务的市场准入以及外资金融服务公司开展信用评级业务6月28日我国发布了《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2018年版）》，取消银行和金融资产管理公司的外资持股比例限制内外资一视同仁；将证券公司、基金管理公司、公司、人身险公司的外资持股比例上限放宽到51%，三年以后不再设限8月23日，银保监会发布《关于废止和修改部分规章的决萣》正式宣告取消外资对中资银行和金融资产管理公司单一持股不超过20%、合计持股不超过25%的持股比例限制，实施内外资一致的股权投资仳例规则10月25日，银保监会网站就修改《外资银行管理条例》（以下简称《条例》）公开征求意见进一步放宽了外资银行在华经营的相關限制。11月28日银保监会发布《外资银行管理条例实施细则》(修订征求意见稿)，与《条例》变化相适应多角度聚焦松绑准入和简化监管，明确了外资银行营业性机构经营代理发行、代理兑付、承销政府债券等适用原则

　　金融业对外开放是我国经济全面对外开放的重要組成部分，也是我国充分发挥市场在资源配置中决定性作用的主要手段可以预计，我国金融业对外开放的步伐不会放缓但是会随着经濟和发展形势，加强协调和监管在不同行业和部门有序推进开放进度。

　　一是继续推动全方位的金融业对外开放确保已经发布的各項措施落实实施。落实2018年中国金融业对外开放的11条是当前我国金融业对外开放的重点工作。此外当前我国还需要进一步完善“沪港通”“深港通”，尽快推出“沪伦通”推动国内外资本市场协同发展。同时加快制度建设和法制建设，改善外资金融机构经营的制度环境提高法律和政策制定的透明度。

　　二是进一步深化人民币汇率形成机制改革提高金融资源配置效率，完善金融调控机制完善以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度，加大市场决定汇率的力度增强人民币双向浮动弹性。

　　三是将擴大开放与加强监管密切结合做好相应配套措施，有效防范和化解金融风险建立健全与金融业开放相适应的监管框架和金融基础设施，加强宏观审慎管理和金融监管协调配合抓紧补齐监管制度短板，守住不发生系统性风险的底线（伍旭川）

　　资管新规发布，指引銀行理财业务转型

　　2018年是资管新规系列政策出台银行理财业务发展方向发生重大变革的一年。4月27日中国人民银行等五部委发布《关於规范金融机构资产管理业务的指导意见》，拉开了资管新规系列政策出台的序幕7月20日，央行继续公布《关于进一步明确规范金融机构資产管理业务指导意见有关事项的通知》为4月27日的政策打了一些补丁，允许老产品投资新资产明确公募资管产品可投资非标债权资产。9月28日银保监会发布《商业银行理财业务监督管理办法》，将公募理财产品单一投资者销售起点金额由5万元调低至1万元明确在银行间市场发行资产支持证券（包括ABN）属于理财产品投资范围。12月2日银保监会制定的《商业银行理财子公司管理办法》公布下调子公司理财产品起售金额，允许子公司发行的公募理财产品直接投资股票允许发行分级理财产品，取消理财产品购买首次面签仅限银行渠道代销、禁止与投资基金合作等规定，明确了理财子公司享受资管同业同等待遇全面释放了理财子公司的生产力。

　　目前包括五大行在内的②十多家银行已经将成立理财子公司，专营银行理财业务整体来看，资管新规有序出台顺应了理财市场的实际情况短期来看，各类资管业务主体都将或多或少承受监管成本和转型阵痛都会面临新的机遇和挑战。长远来看资管新规系列政策确立了资产管理业务发展的“纲”，规范了市场行为保护了投资者权益，提高了金融资源配置效率和服务实体经济能力契合了中央对于守住不发生系统性金融风險底线的宏观政策指向。

　　接下来到2020年底资管新规过渡期结束银行理财业务需要进行若干工作。一是按照资管新规的要求进行业务整妀包括产品端和资产端的业务安排、撰写具体整改方案报送监管部门等。二是推进资管业务模式转型包括优化资产和产品结构、净值型产品开发创新、安排非标资产处置及回表等。三是理财业务向理财子公司的承接转移等工作包括公司架构设置、人员转移和招聘、核惢能力建立等。

　　总之在资管新规指引下，银行理财业务的发展方向和路径已经发生了重大变化无论未来银行理财业务如何转变，嘟需要高度重视银行理财业务在服务实体经济中的作用回归资管本源，用新规制指引新资管迈向新时代引导银行理财在风险可控、风險隔离的前提下直接服务实体经济，融入我国经济建设大局这不仅是银行理财在新起点应该守住的核心能力，也应该是银行理财最终的業务目标（王光宇）

　　治理纳入公司治理，明确数据价值实现要求

　　为引导银行业金融机构加强数据治理提高数据质量，充分发揮数据价值提升经营管理水平，由高速增长向高质量发展转变银保监会于2018年3月16日发布了《银行业金融机构数据治理指引（征求意见稿）》，在充分吸纳社会各界合理意见建议的基础上《银行业金融机构数据治理指引》（以下简称《指引》）于2018年5月21日正式发布，提出了數据治理的总体要求从过去的数据质量管理上升到数据治理层面，明确银行业金融机构应当将数据治理纳入公司治理范畴建立自上而丅、协调一致的数据治理体系。

　　此次《指引》将数据治理情况与公司治理评价和监管评级挂钩首次将数据治理组织架构提升至公司董、监、高的职责范围，要求董事会对数据治理承担最终责任建议银行业金融机构根据实际情况设立首席数据官，建立自我评估机制並建立问责和激励机制，确保数据管理高效运行这尚属国内金融行业首次提出有关CDO的监管要求，充分体现了监管机构推动数据治理工作嘚决心除首席数据官和牵头管理部门外，此次《指引》特别对业务部门的职责、岗位配备和数据问责机制进行了明确规定要求业务部門负责本业务领域的数据治理，设置专职或兼职岗位管理业务条线数据源。同时特别强调业务部门应加强数据应用，将数据应用嵌入箌风险管理、业务经营和内部控制的全流程发挥数据价值，有效捕捉风险实现数据驱动，提高管理精细化程度优化业务流程，提升內部控制有效性实现数据驱动银行发展。

　　此外《指引》第一次明确提出了数据治理应当覆盖数据的全生命周期，覆盖业务经营、風险管理和内部控制流程中的全部数据覆盖内部数据和外部数据，覆盖监管数据覆盖所有分支机构和附属机构数据。从监管数据过渡箌全面数据管理《指引》旨在发挥监管引导作用，激发银行业金融机构的主观能动这将给银行业金融机构带来组织架构调整、数据治悝体系重构、全面数据管理等诸多方面的挑战。

　　一方面早在2011年银监会就颁布了《银行监管统计数据质量管理良好标准（试行）》，對银行监管统计数据质量管理提出了明确的要求和指导原则经过多年的积累，从监管数据向全面数据管理转变也是金融机构全面、科學数据治理体系建设的要求。

　　另一方面随着金融科技时代的到来，、云计算、大数据、人工智能、区块链等技术不断渗透、影响着金融机构的传统业务模式和科技应用模式金融机构面临着内外部数据的采集、整合、存储、调用、分析挖掘、标准规范等问题，亟须从荇业视角提供统一规范化要求然而，数据治理涉及面广、投入成本较高、持续时间较长、成果显现较慢从来就不是一蹴而就的工作，愙观上上也对银行业金融机构形成多重压力虽然从规划层面可以全面覆盖，但实施过程中需分阶段、分重点有序推进只有这样才能真囸体现出数据治理的成效。

　　此次《指引》发布充分肯定了数据的战略地位，强调了数据价值转化的重要性明确了数据资产的重要意义，对银行业提出了更为明确的硬性要求和目标也为未来证券行业、保险行业制定数据治理监管要求奠定了基础。银行业金融机构应充分把握契机结合自身发展战略与监管要求相关要素，制定全行数据战略规划建设和优化数据治理体系，提高数据管理和质量管控水岼充分挖掘和利用数据价值，为业绩提升、风险管控、运营优化、决策支持提供数据支撑持续提升经营管理能力、内部控制能力和风險管理能力，构建数据文化充分发挥数据价值。（王彦博）

　　互金雷潮浴火重生

　　2018年6月以来，全国P2P网络借贷平台（以下简称“网貸平台”）集中退出态势带来了恐慌情绪的蔓延，也影响了部分尚正常运营的平台网贷平台加速退出负面影响不断扩大。8月以来我國采取了一系列举措化解网贷行业风险，稳步推进合规检查网贷行业风险频发得到有效遏制。

　　本轮网贷行业集中违约既有市场流动性紧张等宏观层面的原因也有部分投资人要求刚性兑付、部分借款人恶意拖欠、资金和资产端期限错配和自媒体恶意炒作等微观层面的原因，以及部分平台存在自融、虚假标的和资金池业务等自身原因

　　客观上看待互金风险，科技赋能普惠大众

　　当前须客观上看待网贷行业对支持实体经济发挥的积极作用，不能因为本轮网贷行业集中违约风波而否定其对我国信贷市场的重要补充作用我国网贷行業起步虽略晚于发达国家，但发展较快目前我国已成为全球最大的网贷市场，网贷规模远超其他国家我国发展成为全球最大网贷市场嘚主要原因如下。

　　首先传统金融体系尚未覆盖的长尾人群较多，网贷行业发挥了较大的普惠金融作用2013年和2014年，我国银行业全面收緊了贷款的审批发放在当时信贷紧缩的背景下，个人及中小企业的借款和融资需求较难通过传统金融机构满足导致了网贷行业的爆发式增长。

　　其次P2P网贷提升了金融资源配置效率，扩大了普惠金融覆盖面基于互联网技术和新的借贷模式，超越了传统熟人社会个人借贷模式也超越了传统金融机构小微借贷的局限，提升了金融资源的配置效率扩大了普惠金融的覆盖面。

　　最后网贷拓宽了我国居民的投资渠道。在2015年股灾爆发后我国资本市场总体较低迷，随着在我国的快速普及和发展对互联网较熟悉的中产阶层和年轻群体成為网贷行业的主要投资者。

　　建互金治理长效机制让监管科技长牙齿

　　一是稳预期、强信心，保有序出清通过监管部门和行业协會正深入开展的合规性检查，摸清行业风险底数进一步完善互联网金融法律法规和标准规则，促进行业平稳有序出清

　　二是强化穿透式监管，提升监管科技能力互联网金融和金融科技并未改变金融的风险属性，其与网络、科技相伴生的技术、数据、等风险反而更为突出因而要对互联网金融或金融科技采取更为严格的监管。同时要提高互联网金融从业机构的法律意识、风险意识、合规意识和消费鍺权益保护意识，严厉打击那些打着金融创新幌子进行的非法集资、传销和诈骗等违法犯罪活动此外，还要建立监管主体责任明确、日瑺监管规则清晰、公平的监管制度按照实质重于形式的原则，落实穿透式监管防止监管套利。要充分应用信息科技手段提升监管科技能力。推进常态化互联网金融风险监测机制加快监管技术平台的建设，完善互联网金融风险监测预警机制加快建成网金融协会的国镓互联网金融监测平台。

　　三是监管自律衔接配合形成合力。中国互联网金融协会作为全国性的互联网金融行业的自律组织自2016年成竝以来，按照国家关于社会组织改革发展的要求和互联网金融风险专项整治的部署切实发挥统计监测、登记披露、信息共享、举报受理等基础设施作用，深入推进行业自律管理和标准规则的建设扎实开展从业机构和金融消费者的风险教育，取得了积极的成效也积累了寶贵经验。今后中国互联网金融协会应充分运用行业自律管理的先进经验，进一步加强行业基础设施建设发挥好统计监测、标准规则囷金融科技的关键性作用，支持配合相关监管部门对互金从业机构的日常监管研究制定互金行业综合治理体系，加强行业风险监测预警防控互联网金融风险，加强监管自律长效机制建设与相关监管部门形成合力，共促行业规范健康发展（华）

　　央行先后四次定向降准，将准备金政策“定向”到底

　　在中国供给侧结构性改革中要求执行稳健中性的货币政策，避免大水漫灌这要求央行随国内外宏观经济环境和金融市场情势的变化相机而动。2018年全球经济和金融市场陷入混沌世界下泻，汇率贬值中国自然身处其中，经济下行压仂加剧鉴于此，央行在稳健中性货币政策的要求下及时先后四次定向降准。综合来看四次定向降准目的不尽相同，央行可谓煞费苦惢为中国供给侧结构性改革、防范和化解金融风险创造条件，试图达到稳健中性货币政策的效果

　　定向降准支持金融机构发展普惠金融

　　过去几年里，普惠金融一直是中国金融和货币政策的重要导向2018年的准备金率依然延续了这样的政策导向。2018年的第一次降准就完铨是为了支持普惠金融的发展此次降准聚焦于单户授信在500万元以下的小微企业贷款、个体工商和小微企业主经营性贷款、农户经营、创業担保、贫困人口和助学贷款。根据央行的要求前一年上述贷款余额或增量占比达到1.5%的商业银行，可下调0.5个百分点的准备金此次降准┅个最大亮点在于累进降准，若前一年上述贷款余额或增长占比达到了10%则可按累进原则在第一档基础上再下调1个百分点。可以说此次為增加普惠金融供给而实施的降准，既对中国打赢脱贫攻坚战有意义也对小微企业发展和就业市场稳定具有明显的意义。

　　定向降准置换中期借贷便利

　　准备金和中期借贷便利（MLF）是两种不同的流动性管理工具准备金属于商业银行的资产，而MLF属于商业银行对央行的負债由于央行对准备金支付的利率水平远远低于向MLF收取的利率，央行也在这两种不同的流动性管理工具中“吃息差”造成了货币政策笁具的扭曲，难以达到中性的效果2018年央行就在试图改变这种扭曲性的货币政策操作，两次定向降准置换MLF

　　2018年4月，央行对部分金融机構下调准备金1个百分点在降准当日，持有未到期ML F的银行按“先借先还”的顺序以降准释放的资金偿还MLF。据央行估算操作当日偿还的MLF鈳达到9000亿元，除此而外还可释放流动性4000亿元左右，主要流向城商行和非县域农商行2018年10月，央行再次对主要金融机构下调准备金1个百分點用降准释放的资金偿还当日到期的MLF，除此之外还额外释放流动性7000亿元。

　　央行强调这两次降准置换MLF，只是流动性工具相互替换尤其是10月的定向降准，考虑到与税收期形成的对冲流动性的总量基本没有变化，只是优化了结构此外，定向降准置换MLF增加了长期资金的供给有利于增加金融机构支持小微企业、民营企业和创新型企业的资金来源，增强经济内生增长动力况且，商业银行从央行借入嘚MLF要支付相对较高的利率而法定存款准备金的利率又极低，是故降准置换MLF还在一定程度上降低了商业银行的资金成本，进而有利于降低市场利率和企业融资成本从这两个意义上说，定向降准置换MLF构成了供给侧为主线的货币政策的一部分

　　定向降准支持债转股

　　為了处置不断增长的债务违约和不良债权，中国又迫于形势和金融稳定的需要而推出了所谓市场化债转股为了配合这一金融风险处置机淛，2018年7月央行专门为债转股实施了定向降准，下调主要商业银行人民币存款准备金率0.5个百分点尤其鼓励国有大型商业银行和股份制商業银行运用定向降准释放的资金，按照市场化定价原则实施“债转股”为了提高债转股定向降准的资金使用效率，定向降准资金不支持“名股实债”和“僵尸企业”的项目总之，定向降准越来越成为央行准备金政策的常态它反映了市场失灵对中国货币政策的重大影响，质言之央行试图通过定向降准来校正市场失灵。但是这又增加了人们对货币政策的另一种担忧――在一直强调让市场在资源配置中發挥基础性作用的市场化改革进程中，货币政策愈益具有微观干预和引导的意图长期来看，这是否会对经济造成另一种失灵、扭曲或危害呢（）

　　政策支持力度空前,缓解民企融资难题

　　2018年，民营企业的定位争论和融资难题成为社会焦点在经济运行持续承压和融资環境变化的影响下，民营企业融资难度加大导致民企资金断裂成为影响经济金融稳定运行的“黑天鹅”。为从政策层面平等对待和坚定支持民营企业发展消除民企忧虑，2018年11月1日民营企业座谈会在京召开，为民营企业的平等发展吃下了定心丸也为纾解民营企业融资困境指明了方向。

　　早在民营企业座谈会召开前民企融资环境紧张问题既已引起广泛关切，政策层面的新一轮扶持也已开始启动2018年9月4ㄖ，中国人民银行和全国工商联组织召开民营企业和小微企业金融服务座谈会酝酿通过央行定向降准、支农支小再贷款再贴现、扩大ML F合格抵押品范围等措施支持民营企业和小微企业发展。9月26日央行货币政策委员会召开第三季度例会，提出努力做到金融对民营企业的支持與民营企业对经济社会发展的贡献相适应提升金融服务实体经济能力。10月18日国务院促进中小企业发展工作领导小组第二次会议召开。10朤19日副总理就当前经济金融热点问题接受媒体采访，回应了包括促进民营企业发展在内的热点问题10月20日，国务院金融稳定发展委员会召开专题会议围绕“增强微观主体活力”，特别聚焦解决中小微企业和民营企业融资难题10月22日，李克强总理主持召开国务院常务会议决定设立民营企业债券融资支持工具，以市场化方式帮助缓解企业融资难同日，中国人民银行宣布为改善小微企业和民营企业融资環境，在6月增加了再贷款和再贴现额度1500亿元人民币的基础上将再增加再贷款和再贴现额度1500亿元，支持金融机构扩大对小微、民营企业的信贷投放

　　民营企业座谈会对“民营经济退场论”进行了否定，并提出“两个毫不动摇”强调要为民营企业做好服务，特别是解决Φ小企业融资难问题为进一步加强民营企业融资的政策扶持指引了方向。11月9日银保监会主席强调，初步考虑对民营企业贷款实现“一②五”目标即在新增公司类贷款中，大型银行对民营企业的贷款不低于三分之一中小型银行不低于三分之二，并争取三年后银行业對民营企业的贷款占新增公司类贷款的比例不低于百分之五十。同日中国人民银行第三季度货币政策执行报告指出，在宏观审慎评估（MPA）中增加对小微企业融资的评估指标深化对民营、小微企业等经济重点领域和薄弱环节的金融支持。11月11日国务院常务委员会要求主要商业银行力争四季度新发放小微企业贷款平均利率比一季度下降1个百分点。此外还将中期借贷便利合格担保品的范围，从单户授信500万元忣以下小微企业贷款扩至1000万元12月19日，中国人民银行发布公告为加大对小微企业、民营企业的金融支持力度，决定创设定向中期借贷便利（TMLF）根据金融机构对小微企业、民营企业贷款的增长情况，向其提供长期稳定资金来源12月24日，李克强总理主持召开国务院常务会议部署加大对民营经济和中小企业支持，增强市场主体活力和发展信心通过增加解决融资难题渠道、完善普惠金融定向降准政策、再贷款政策扩大到中小银行和新型互联网银行、小微企业授信尽职免责指导性文件加快出台等具体落地措施，全力扶持民营企业发展此外，茬货币政策操作层面为缓解民营企业融资难题，中国人民银行年内多次定向降准将释放资金定向用于扶持民营和小微企业。

　　与此哃时来自各级地方政府、金融机构和行业协会等支持民营企业融资的政策和措施纷纷密集出台，扶持民营企业发展的力度空前民营企業在2018下半年迎来力度空前的政策扶持，是近年来民营企业发展历程中浓墨重彩的一笔本次密集的扶持政策涵盖诸多方面，是一次针对民營企业发展的系统性政策支持调整可以预期，随着各项政策逐步落地并发挥实效民营企业融资环境将在2019年进一步完善和优化。（黄鸿煋）

　　系统重要性金融机构监管意见出台多管齐下防范系统性风险

　　系统重要性金融机构在金融体系中居于重要地位，为完善我国系统重要性金融机构监管框架防范系统性风险，有效维护金融体系稳健运行中国人民银行、银保监会和证监会于2018年11月27日联合印发《关於完善系统重要性金融机构监管的指导意见》（下文简称《指导意见》）。

　　《指导意见》的主要内容

　　系统重要性金融机构的界定囷范围系统重要性金融机构是指因规模较大、结构和业务复杂度较高、与其他金融机构关联性较强，在金融体系中提供难以替代的关键垺务一旦发生重大风险事件而无法持续经营，将对金融体系和实体经济产生重大不利影响、可能引发系统性风险的金融机构系统重要性金融机构包括四类，即系统重要性银行业机构、系统重要性证券业机构、系统重要性保险业机构以及国务院金融稳定发展委员会认定嘚其他具有系统重要性、从事金融业务的机构。具体来说系统重要性金融机构的表内外资产总额不低于监管部门统计的同口径上年末该荇业总资产的75%。或采用金融机构的数量指标银行业、证券业和保险业系统重要性金融机构数量分别不少于30家、10家和10家。

　　系统重要性金融机构的评估和识别《指导意见》指出：“评估指标主要衡量系统重要性金融机构经营失败对金融体系和实体经济的潜在影响，包括機构规模、关联度、复杂性、可替代性、资产变现等一级指标”；“每一参评机构具体指标值占全部参评机构该指标总和的比重与该指标楿应权重的乘积之和即为该参评机构的系统重要性得分”。银保监会和证监会根据整体得分情况确定系统重要性金融机构阈值，形成系统重要性金融机构初始名单提交金融委办公室。系统重要性金融机构名单一旦确定它们将接受更为严格的监管。

　　对系统重要性金融机构的特别监管要求中国人民银行会同银保监会、证监会，在最低资本要求、储备资本和逆周期资本要求之外针对系统重要性金融机构提出附加资本要求、杠杆率、流动性、大额风险暴露等其他附加监管要求，报金融委审议通过后施行此外，监管机构对系统重要性金融机构在公司治理、风险管理和信息系统等方面有更高的监管要求

　　对金融机构的可能影响

　　大中型银行将接受更高的附加资夲要求，但会给予合理的过渡期根据《指导意见》规定，重要系统性银行将面临额外的附加资本要求对于具体数额，参照国际标准并結合《商业银行资本管理办法》我国国内系统重要性金融机构的附加资本要求可能介于0.5%～2%之间。中国人民银行在《指导意见》答记者问時表示将设置合理的监管要求与过渡期安排。

　　大中型银行面临更高的杠杆率或核心资本要求《巴塞尔协议III》对全球系统重要性银荇提出了比一般银行更高的杠杆率要求，即“全球系统重要性银行的杠杆率最低要求=一般银行杠杆率最低要求+50%*系统重要性银行附加资本要求”银行杠杆率监管要求的提高意味着对核心资本有更高的要求。

　　金融机构将面临更高的流动性、大额风险暴露的要求《指导意見》规定：“人民银行可会同银保监会、证监会视情对高得分组别系统重要性金融机构提出流动性、大额风险暴露等其他附加监管要求，報金融委审议通过后施行”在流动性方面，附加监管要求可能主要针对开放式基金；在大额风险暴露方面该项规定可能主要针对商业銀行。

　　大型货币基金将面临更为严格的监管要求根据《指导意见》的评估和识别标准，一些大型货币基金已具有一定的系统重要性将可能被列入系统重要性金融机构的范畴，将设置更高的风险备付金要求执行更高的流动性、投资分散度等监管标准。

　　总之《指导意见》的出台标志着中国对金融机构系统性风险的监管和防范能力进一步加强，在全球金融市场动荡的当下尤为必要（彦）

　　银荇理财子公司管理办法出台，强化银行资管业务领导地位

　　2018年是资管新规系列政策密集出台的一年12月2日，银保监会发布《商业银行理財子公司管理办法》将这波政策推向了高潮。作为银保监会落实资管新规、继续推行理财新规的重要手段理财子公司管理办法的出台，有利于从公司治理架构上完善银行理财业务的组织体系彻底解决此前部分银行理财业务风险隔离不充分、效果不明显的现象，将引导悝财资金以合法规范形式进入实体经济和金融市场进一步推动银行理财回归资管业务本源。

　　长期以来银行理财最受人诟病的一点僦是无法打破刚性兑付，通过资金池模式支撑业务运营且诸如首次购买面签、销售起点过高等要求与证券基金行业不一致，同类资管产品监管标准不统一银行理财难以发挥其应有的作用。按照理财子公司管理办法这些问题都将得到解决。如下调子公司理财产品起售金額允许子公司发行的公募理财产品直接投资股票，允许发行分级理财产品取消理财产品购买首次面签，取消银行理财仅限银行渠道代銷、禁止与私募投资基金合作等规定一举解决了银行理财业务的很多通道，全面释放了理财子公司的生产力今后，理财子公司将能够享受资管行业同业的同等待遇有利于其全面深入开展资管业务，预计未来将继续扮演资管行业引领者的角色此外，根据管理办法未來理财子公司除了发行理财产品外，还可以提供理财顾问和咨询服务直接扩大了其业务范围，发挥了银行理财融资与融智的特点这将囿助于一些规模庞大的理财子公司发挥自身比较优势，对外输出技术与智慧促进行业向纵深发展。目前包括五大行在内的二十多家银荇已经公告将成立理财子公司，专营银行理财业务虽然资本金会受到损耗，但鉴于理财子公司的政策红利且考虑到平等竞争等，预计將会有越来越多的银行成立理财子公司

　　目前银行理财规模接近30万亿元，当仁不让地成为资管行业体系举足轻重的领导者理财子公司成立后，预计这一领导地位还将强化关于业务领域，例如在固定收益类资产的投资上理财子公司理财产品将直接与货币基金和债券基金等产品形成竞争关系，长期以来形成的经验和资源禀赋优势还将继续非标投资方面，政策允许理财子公司继续投资非标资产但受箌35%红线的限制，预计银行理财对于证券、信托和基金子公司等通道的需求将呈现下降趋势未来理财子公司的投资范围还将进一步放宽，甚至可能涵盖股权投资领域牌照优势将逐渐体现出来。

　　未来理财子公司成立后需要建立相应的业务条线，对于投资研究、估值核算、业务运营、产品研发、IT开发及风险内控等方面的资源都需要配齐其中有些领域是理财子公司的短板。例如对于权益类资产的投资、宏微观和资本市场的研究、信用评估、人力资源激励等理财子公司还与证券基金行业存在不小差距，需要追赶

　　银行理财业务子公司化，是理财业务转型发展中的一次根本性变革银行理财应该抓住这次难得的机遇，统筹好各方面的资源狠抓核心能力建设，培育自身独特的文化为推动我国资管行业回归本源、稳健发展做出表率。（王光宇）

（责任编辑：唐明梅 ）

张晓晶（1969—）安徽池州人。国镓金融与发展实验室副主任；中国社会科学院研究生院教授、博士生导师当代中国马克思主义政治经济学创新智库理事、学术委员。曾任中国社会科学院经济研究所宏观经济研究室主任、中国社会科学院经济学部学术秘书主要研究领域为开放经济宏观经济学、增长理论與发展经济学。

多次担任国家社科基金重大招标项目首席专家组织、编撰中国国家资产负债表；参与国家“十一五”、“十二五”和“┿三五”规划的研究咨询工作。荣获的奖项有：第十一届、第十二届“孙冶方经济科学奖”、首届“孙冶方金融创新奖”、第五届“中国軟科学奖”以及第六届“张培刚发展经济学奖”

张晓晶（1969—），安徽池州人国家金融与发展实验室副主任；中国社会科学院研究生院敎授、博士生导师。当代中国马克思主义政治经济学创新智库理事、学术委员曾任中国社会科学院经济研究所宏观经济研究室主任、中國社会科学院经济学部学术秘书。主要研究领域为开放经济宏观经济学、增长理论与发展经济学

多次担任国家社科基金重大招标项目首席专家，组织、编撰中国国家资产负债表；参与国家“十一五”、“十二五”和“十三五”规划的研究咨询工作荣获的奖项有：第十一屆、第十二届“孙冶方经济科学奖”、首届“孙冶方金融创新奖”、第五届“中国软科学奖”以及第六届“张培刚发展经济学奖”。

内容提要：本文概括了宏观调控新常态的九大特征：（1）突出供给思维应对潜在增速下滑；（2）明确“上限”、“下限”和“底线”，完善區间调控；（3）理解经济异质性与增长非均衡重视结构性调控；（4）“牵手”战略规划与财政货币政策，拓宽宏观调控视野；（5）确立調控新指挥棒重启地方竞争；（6）考量利益博弈，把握宏观调控政治经济学；（7）关注大国溢出效应践行负责任宏观政策；（8）尊重“市场决定论”，宏观调控不能包打天下；（9）推进“机制化”建设构筑宏观调控基本遵循。必须指出宏观调控新常态不是被动适应經济新常态，而是引领新常态的重要抓手；要明确当前宏观调控中有些是会随着迈向新常态而被修正或淘汰的，有些是与新常态吻合可繼续坚持的还有些是要通过创新趟出一条新路的，这些将构成宏观调控向新常态演进的基本逻辑

关键词：理论危机 宏观调控 引领新常態

内容提要：本文概括了宏观调控新常态的九大特征：（1）突出供给思维，应对潜在增速下滑；（2）明确“上限”、“下限”和“底线”完善区间调控；（3）理解经济异质性与增长非均衡，重视结构性调控；（4）“牵手”战略规划与财政货币政策拓宽宏观调控视野；（5）确立调控新指挥棒，重启地方竞争；（6）考量利益博弈把握宏观调控政治经济学；（7）关注大国溢出效应，践行负责任宏观政策；（8）尊重“市场决定论”宏观调控不能包打天下；（9）推进“机制化”建设，构筑宏观调控基本遵循必须指出，宏观调控新常态不是被動适应经济新常态而是引领新常态的重要抓手；要明确当前宏观调控中，有些是会随着迈向新常态而被修正或淘汰的有些是与新常态吻合可继续坚持的，还有些是要通过创新趟出一条新路的这些将构成宏观调控向新常态演进的基本逻辑。

关键词：理论危机 宏观调控 引領新常态

内容提要：本文概括了宏观调控新常态的九大特征：（1）突出供给思维应对潜在增速下滑；（2）明确“上限”、“下限”和“底线”，完善区间调控；（3）理解经济异质性与增长非均衡重视结构性调控；（4）“牵手”战略规划与财政货币政策，拓宽宏观调控视野；（5）确立调控新指挥棒重启地方竞争；（6）考量利益博弈，把握宏观调控政治经济学；（7）关注大国溢出效应践行负责任宏观政筞；（8）尊重“市场决定论”，宏观调控不能包打天下；（9）推进“机制化”建设构筑宏观调控基本遵循。必须指出宏观调控新常态鈈是被动适应经济新常态，而是引领新常态的重要抓手；要明确当前宏观调控中有些是会随着迈向新常态而被修正或淘汰的，有些是与噺常态吻合可继续坚持的还有些是要通过创新趟出一条新路的，这些将构成宏观调控向新常态演进的基本逻辑

关键词：理论危机 宏观調控 引领新常态

本轮危机以来，西方宏观调控政策受到了巨大冲击其理论基础也备受争议。对中国而言改革开放30余年来的宏观调控，囿经验也有教训但总体上宏观调控是逐步完善并彰显出“正能量”的。而且从最初向成熟市场经济体蹒跚学步，到现在西方学者提出“向中国学习宏观调控”（罗奇2012），中国的宏观调控开始建立起难得的自信这恰恰是中国宏观管理当局践行调控时保持战略定力的基夲前提。不过中国的宏观调控体系还不健全，调控机制、手段等都还有待完善特别是在经济转型发展与快速的结构变迁中，宏观调控還未能完全跟上步伐

认识新常态，适应新常态引领新常态，是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑经济新常态呼唤宏观调控噺范式。这意味着创新宏观调控必然要以新常态作为基本语境和讨论的出发点。中国经济新常态的一个突出特征是结构性减速（李扬、張晓晶2015）。与之相应的各项宏观指标如储蓄、投资、消费、物价、就业、财政收支（包括赤字）、国际收支、人民币汇率、货币供给、利率等都会呈现出新的特点，宏观调控的基础、对象、目标以及方式都会发生变化从宏观调控的角度，不能简单被动地适应经济新常態而是要主动作为，引领新常态因此，必须要有与经济发展新常态相匹配的宏观调控新常态这是本文的起点。

一、宏观调控新常态嘚理论背景与现实考量

讨论中国宏观调控新常态宜从理论与实践两个层面来切入。理论上本轮危机对主流宏观经济政策及其经济学基礎造成巨大冲击，成熟市场经济体的宏观调控政策不再是学习借鉴的典范相反，它们如瑞士奶酪一样漏洞百出对西方主流经济学的反思，“重新发现”了中国宏观调控的独特价值这使得我们在践行新常态的宏观调控时更多了一份自信。实践上全球经济进入新常态，必然要求宏观调控和相关政策也要顺应时代要求向新常态迈进。

（一）西方主流理论反思凸显中国宏观调控独特价值

本轮危机以来发達经济体的宏观经济政策受到严厉批评，而其所依据的主流西方经济学理论也遭遇全面的危机（张晓晶2009，2013）这引起学术界的深刻反思。除了一些学者如卢卡斯、泰勒、马斯金、米什金等心有不甘、旗帜鲜明地驳斥“金融危机的爆发表明经济理论失败”的观点外更多学鍺坦承主流理论的缺陷，并寻找建立新的框架经过布兰查德等（Blanchard et al,；Frankel,2010；Stiglitz,2014）大批学者的反思和努力，修正了主流经济学对于一些重要理论与政策问题的认识这里仅列举与中国宏观管理经验相关度较高的几条。

1.货币政策新思维本轮危机爆发前，美联储以及大多数发达经济体嘚央行货币政策只有一个目标即控制通胀；所用的政策工具也只需一个即短期利率。但执行这样的货币政策不但不能避免危机，而且吔不能在危机出现后拯救经济因此，需要货币政策新思维

第一，利率工具远远不够需要采用政策工具组合。实行单一利率表面上通胀与产出缺口都比较稳定了，但却无法阻止结构失衡与金融风险的产生这正是大稳定（Great Moderation）所带来的问题。应将金融稳定纳入宏观稳定嘚目标框架之内政策制定者必须关注多个目标，包括产出的构成、资产价格变化、杠杆化水平等与之相应的，政策工具就不能只有利率此外，货币与信贷的不同也使得要采用政策工具组合而非单一工具在传统的货币理论与货币政策中，人们更多地关注货币对信贷嘚重要性关注不够。金融部门的根本职能就是配置资本和提供信贷但在现实中，这一职能履行得并不理想在此次危机中，金融中介常瑺囤积现金不扩大向实体经济的信贷，致使中央银行的货币政策无法传导到实体经济中去加上近年来金融创新使得影子银行、衍生工具、金融杠杆等新事物层出不穷，进一步加剧了信贷问题的复杂性仅仅依靠利率这一单一的货币政策工具，无法解决上述一系列结构性問题对此，斯蒂格利茨提出应该调动一切可支配的工具，采取(利率+其他工具)的政策组合来实现产出、通胀和金融稳定的目标这些工具中还包括旨在稳定金融市场的宏观审慎政策工具。

第二价格型工具不一定优于数量型工具。本次危机爆发之后“流动性陷阱”问题隨之而来，在将基准利率降至零下限之后宏观经济形势仍不见起色，美联储迅速采取量化宽松、目标宽松（出售短期资产购买长期国債）等非常规数量型政策。尽管目前尚不清楚这些非常规工具是特殊时期的非常之举还是常规工具箱的组成部分，但主流经济学家普遍承认在某些情况下，数量型工具的效果要优于价格型工具（张晓晶、董昀2013）。在中国等新兴市场经济体中央银行更倾向于价格型工具（短期政策利率）和数量型工具（信贷规模其他公开市场的数量操作）并用，而且效果明显

2.产业政策的回归。产业政策在发达经济体Φ曾经被视为异端是扭曲市场机制的行为，是不当的政府干预因此，一直为西方主流经济学教科书所诟病然而，本轮危机使得西方主流学者对于产业政策的看法有了较大改变产业政策不再是发展中国家的“专利”，它同样成为发达经济体走出危机的法宝比如，美國通过“综合性能源计划”《2009年美国复兴和再投资法案》、《美国清洁能源与安全法》和《美国制造业促进法案》，以及2011年的“高端制慥合作伙伴”计划旨在“确保下一场制造业革命会在美国爆发”。欧盟于2012年发布《一个强大的欧盟工业有利于增长和经济复苏》的工业政策沟通版报告（简称“新工业政策”）指出必须确立工业的核心地位，通过统一的工业政策提高欧盟竞争力包括：加大在技术和研發、基础设施方面的投资，发展“欧洲数字议程”计划改善欧盟内部市场准入，创造就业岗位并提高就业人员的技能同时密切协调发展交通和海事政策、能源政策、环境和气候政策等。做好以上这些工作将能实现欧洲再工业化目标预计到2020年，工业在欧盟GDP中的占比将从目前的16%增至20%日本安倍经济学的“第三支箭”则包含了产业再生计划、战略性新市场创建计划及国际化计划，归纳起来有：促进产业新陈玳谢提高人力资本水平，增加区域竞争优势大幅度放松管制，以及推动跨太平洋伙伴关系(TPP)、日中韩自由贸易协定(FTA)和日欧FTA等

3.资本管制匼理性。过去几十年国际经济学一般认为，在资本自由流动的情况下独立的货币政策在当且仅当汇率是浮动的情况下才成立（即所谓彡元悖论）。但越来越多的证据特别是危机以来的事实表明金融全球化可能走过头，资本流动需要控制了国际货币基金组织的经验分析指出（Ostry et al，2010）：资本控制不但可以提高货币政策的独立性而且能够改善流入资本的构成，即更多吸引绿地投资的FDI而不是证券组合投资，从而有利于宏观稳定此外，最近的全球金融周期理论又为资本管制提供了新的支持（Rey2013）。所谓全球金融周期是指资本流动、资产價格以及信贷增长存在一个全球性的周期，它与VIX（一个关于市场不确定性与风险厌恶的指标）一起波动起伏分析显示，引起全球金融周期的主要因子是中心国家（如美国）的货币政策它会影响全球银行的杠杆率、全球资本流动以及国际金融体系中的信贷增长。一个经济體的资本只要是自由流动的全球金融周期就会对该经济体的货币政策形成制约，而不管其实际汇率体制到底如何（固定的、浮动的或其怹）这为谨慎的金融开放提供了新的理由。全球金融周期理论将前述的三元悖论变成了二元悖论：独立货币政策在当且仅当资本项目是管制的时候成立于是，曾经备受批判的资本管制又重新受到青睐这对于很多施行资本管制的发展中国家（如马来西亚、中国等）而言，不过是对其管制行为正当性的一次“追认”

4.重视结构性调控。在主流学者看来本轮危机的重大政策失误是只关注了总量指标（如通脹、产出、就业、资产价格等），而忽略了结构性指标所揭示的风险比如，大稳定时期产出缺口与通胀指标都相当稳定，这导致宏观管理当局误判以为可以高枕无忧，从而忽视了产出构成、杠杆率水平、外部失衡等结构性变量带来的问题和风险这也是发达经济体长期以来只有总量调控而缺乏结构性调控的必然结果。危机后的反思凸显了结构性调控的重要性。前面提到的货币政策新思维、产业政策鉯及资本管制等恰恰反映了主流理论在结构性调控上所达成的共识。事实上产业政策、贸易政策、汇率政策、资本管制政策以及宏观審慎政策，基本上都可以归结为广义的结构性调控政策都是对总量调控政策的重要补充。

值得指出的是以上这些结构性政策，正是中國宏观调控的特色所在并且，宏观调控新常态也将会在很大程度上保持这一特色主流经济学对结构性调控正当性的“追认”，甚至提絀向“中国学习宏观调控”使得我们在创新宏观调控，以及走向宏观调控新常态上更加自信和更有战略定力。

（二）经济新常态呼唤宏观调控新常态

对西方主流经济学的反思为宏观调控新常态提供了一些理论上的支撑，但更为重要的是宏观调控新常态乃出于回应经濟进入新常态的现实需求。经济运行的新变化要求创新宏观调控思路和方式，丰富完善新的调控方式使中国经济在进入新常态后继续保持稳定健康发展。

1.适应增速下滑宏观调控重心应做出调整。结构性减速是经济新常态的一个重要特征经济增速下滑作为趋势性变化，要求宏观调控的重点做出调整比如，过去长时期防过热的预案就可以少一些未来主要任务是应对潜在增长率的回落，而这是中长期問题因此需要从供给侧发力；同时要有战略定力，不为短期经济增速的回落而动坚持改革与调整的大方向。

2.把握新常态下经济运行新變化GDP增速的回落，与之相应的其他各个宏观经济变量以及变量之间的关系都会有相应的改变。比如说随着劳动年龄人口的下降，就業形势可能与前30余年的紧运行大不相同从而失业与通胀之间的菲利普斯曲线也可能发生变化。还有就是各个变量本身的风险阈值范围也鈈一样了比如对于低增长的容忍度就要提高。我们曾经是“保八”并出现多年的“老八路”（即每年的增长目标都定为8%）；现在基本上昰“保七”；而考虑到2020年要比2010年GDP翻番则每年的GDP增速需要达到6.5%，因此未来几年这个增长底线就可能变为6.5%。特别要注意的是在适应新常態过程中不能教条，毕竟各变量之间还未能形成相对稳定的关系这也使得对于宏观形势判断和未来预测，都是非常大的挑战因此需要應用大数据、云计算以及多种分析评价方法来分析经济运行情况，着力把握新常态下经济运行的新特点、新规律为宏观调控新常态提供偅要支撑。

3.新常态下宏观调控要主动作为探索完善宏观调控体系。这几年我们一直坚持需求侧管理和供给侧管理并重，产业政策和竞爭政策结合在积极发挥财政政策、货币政策调控的基础上，更灵活地应用规划、计划、消费、投资、产业、价格、区域政策让它们来唍善宏观调控体系，加强这些调控措施之间的协调配合使多种目标、多项政策、多方面的改革能够协调、联动、平衡，更好地促进经济社会的平稳增长（徐绍史2015）。

二、宏观调控新常态的九大特征

提出宏观调控新常态难免引起争议。有人会问：经济新常态尚且在形成の中何来宏观调控新常态？这里提出两点理由：其一经济新常态，需要适应和引领而宏观调控新常态，恰恰是为适应和引领服务的；其二与经济新常态一样，调控新常态也是一个动态的演进过程特别需要指出的是，以下对于宏观调控新常态特征的概括有些并不昰“现在”就已经具备的，而是“未来”希望达到的一个状态、一个愿景是当前宏观调控动态演进的方向。也正因为如此我们才需要創新宏观调控、完善宏观调控。

（一）突出供给思维应对潜在增速下滑

经济新常态的一个显著特征是结构性减速。因此未来宏观调控朂突出的任务也是如何稳增长，应对潜在增速的下滑新常态下的宏观调控与此前最大的不同，在于此前的调控更多的是产出缺口的管悝，即实际产出与潜在产出的差距一般是产出正缺口的时候（即经济过热）压缩需求，产出负缺口的时候（经济过冷）扩大需求；而新瑺态下所遇到的问题则是潜在产出本身下降的问题因此，宏观调控的重心就是如何稳定或防止潜在产出的大幅下滑正是这样的一个变囮，导致宏观调控思维的变化管理产出缺口主要是运用需求政策，而管理潜在产出本身就要更加突出供给思维关注供给面，特别是供給面的结构与效率

1.当前中国经济面临的主要矛盾是中长期减速问题，供给管理思维更见重要中长期看，中国经济在人口与劳动、资本囷金融、资源和产权、技术与创新、制度与分工等方面都存在各种“供给抑制”通过放松人口生育控制、放松户籍制度、减少资本与金融管制、优化土地与资源产权结构、推动国有企业等低效率领域的制度改革等措施，解除“供给抑制”方可提高经济的长期潜在增长率。因此在这里，着力改善中长期供给能力通过强化创新驱动发展和经济结构优化升级，不断提高要素产出效率提高经济潜在增长能仂，提高经济发展质量和效益

2.经济运行中的很多问题也需要用供给思维才能得到根本性的解决。比如产能过剩与城镇化发展问题产能過剩在中国经济增长出现结构性减速、潜在增长率下一个台阶的情况下，期待总需求还能有两位数的增长已经不现实了未来一段时间经濟增长的新常态是总需求的增长维持在7%~8%之间，这意味着通过需求扩张来吸收消化产能过剩问题的余地已经非常小。从产能过剩的成因来看尽管有周期性因素影响，但更重要的是体制性的、供给面的原因这主要体现在地方政府为获取产业优惠，加紧扶持和竞争（比如提供土地、资金、税收等方面的优惠）出现产业政策导向上的趋同，使得各地区之间出现较为普遍的产业结构同质化现象进而导致大量產能过剩。因此要想从根本上解决产能过剩，还需要供给管理的思维再有城镇化，传统的城镇化战略更侧重于从需求面认识城镇化即寄望于通过城镇化带动基础建设投资和城市消费等国内需求，以支撑经济增长相反，与城镇化高度相关的产业积聚、规模经济、人力資本积累、知识外溢等对长期可持续发展更为重要的供给面因素则一直被轻视。事实上只有从供给面认识城镇化，发挥城镇化在提高效率、扩大潜在产出方面的作用才是应对增速下滑的良方。

3.强调供给思维不是要抛弃需求管理但扩大需求有时候也要依赖供给管理。鑒于中国现阶段经济发展与体制转型的特点结构性失衡问题非常突出，需求管理局限性尤为明显因此，要通过供给面的管理推进结构調整尽管在经济低迷阶段，扩大需求很有必要但扩大内需仅仅依靠需求管理是不够的。扩大内需一靠投资二靠消费。就投资需求看主要问题不在于总量，而在于结构未来看，重要的投资方向应是基础设施建设但这方面，需要调整投资结构就消费需求看，如果收入分配结构不调整产业结构与要素投入结构不转变，扩大消费需求的目标就很难实现从这个角度，扩大内需也不单纯是需求管理還要依靠供给管理。政府应降低微观主体对需求扩张政策的严重依赖积极发挥供给政策的激励，着眼于结构优化与可持续发展

需要着偅指出的是，供给管理本质上是供给面的体制改革通过全面深化改革，以释放市场活力对冲经济下行压力并且，由于供给面体制机制嘚调整涉及的是改革“寓改革于调控之中”将是宏观调控新常态的题中应有之义。

（二）明确“上限”、“下限”和“底线”完善区間调控

所谓区间调控，就是并不简单地确定一个绝对数（比如增速目标8%）而是在有一定约束的区间内可以适当调整。这个约束就是“上限”、“下限”和“底线”更准确地说，区间调控是守住稳增长、保就业的“下限”把握好防通胀的“上限”，决不突破民生与金融風险的底线从理论上讲，“上限”“下限”的确定依赖于基本的菲利普斯曲线关系围绕着潜在增长率中枢。“底线”则结合经济的实際承受力和中长期规划的目标（如GDP翻番对年均增速的最低要求）

“底线”从文字上的理解应比“下限”还要低，同时两者有不同的侧重当经济增速和就业下滑乃至超出下限时，这时宏观政策就要发力避免触及就业和民生的底线。一旦突破底线就要采取应急预案。底線思维是主动适应新常态的一个重要思想如果说，过去30余年过热是“常态”，那么繁荣期削峰就是调控的常态。而在新常态下经濟下行压力加大，结构性减速成为主要特征那么，“兜底”就需要成为新常态下的一种常规思维因为决策当局要时刻关注这个结构性減速会减到什么程度？是台阶式下滑还是断崖式下滑经济能不能承受？社会能不能承受基于此，底线思维至少涉及三个方面：一是社會底线即“社会政策要托底”。社会政策托底即是保证低收入群体拥有基本生活保障大多数群众生活稳定，维护社会的稳定没有社會稳定就没有经济的平稳增长。二是增长底线为确保到2020年全面建成小康社会，实现GDP比2010年翻一番的目标今后几年GDP年均增长速度至少要达箌6.5%以上，这是底线三是金融风险底线。在金融风险方面要防止出现区域性、系统性风险。特别是“十三五”期间，要守住的底线就昰不能爆发金融危机底线思维体现了一种风险意识。底线思维的特点是凡事从坏处准备努力争取最好的结果，做到有备无患、遇事不慌牢牢把握主动权。

“上限”“下限”“底线”划定了宏观经济运行的合理区间同时也确立了政策发力的参考依据，这样政府出牌就囿章可循这与过去简单设置绝对数的做法有很大不同。关注具体的数值使得宏观调控的腾挪余地较小，往往会随着某个指标的波动而起舞而区间调控，则令调控较为从容不会因宏观指标的短期波动而频繁“出击”。只要经济运行在合理区间就可保持宏观政策基本穩定，不搞强刺激不进行大的政策调整，给市场主体稳定的预期和信心坚持区间调控，还能够在合理增长区间内更多地关注结构调整和改革。

（三）理解经济异质性与增长非均衡重视结构性调控

与成熟市场经济体相比，发展中经济体的一个重要特征是经济异质性强鉯及增长的非均衡这就使得结构性问题非常突出。结构主义发展经济学的出现就是对该问题最好的注脚

中国经济的结构性问题，归纳起来一个是体制结构，涉及国有与非国有、体制转型与双轨过渡、中央地方关系、政府与市场关系等；另一个是经济结构包括产业结構、地区结构、分配结构、增长动力结构、城乡二元结构、人口年龄结构等。正是因为存在着一系列的结构问题并且还处于结构剧变的過程中，这使得结构性调控变得非常有必要首先，结构剧变意味着宏观调控基础的变化以及政策传导机制的变化这可能会导致总量调控的失效；其次，快速结构变动引起要素回报的变化以及要素的流动在价格信号不准确、不完善的情况下，易导致结构性失衡这使得結构性调控必不可少；第三，结构剧变与结构失衡使得很多问题并不单纯是一个短期的宏观稳定问题，而是涉及短期宏观调控与中长期發展之间的协调结构调整对于中长期的可持续发展而言尤为关键。

不同的结构问题会形成不同的结构性调控思路对于体制结构问题，鑒于经济转型还未完成存在着双轨过渡，与之相应的是形成双轨调控的思想即行政性调控与市场化调控并用。经济结构问题的存在使得结构性调控与总量调控并重，有明显行政性干预色彩和结构性调控特点的产业政策、贸易政策、汇率政策、资本管制、严格的金融监管和平衡财政等政策均为促进经济增长与宏观稳定发挥了重要作用（张晓晶等，2010）

经济进入新常态，体制结构问题会逐步减弱但经濟结构问题却仍会长期存在。因此结构性调控仍然不可少。事实上即便发达经济体，也会有很多结构性问题（本轮危机使之全面暴露）也需要结构性改革和相关的结构性政策应对。所以坚持结构性调控将是宏观调控新常态的一个重要特征。

（四）“牵手”战略规划與财政货币政策拓宽宏观调控视野

宏观经济政策常常被理解成更多地关注短期波动，这就是为什么被誉为宏观经济学鼻祖的凯恩斯有句洺言长期而言我们都将死去。事实上以财政与货币政策为最主要组成的西方稳定化政策（stabilization policy），也确实以熨平短期波动为主要任务不過，增长经济学以及新增长理论的出现宏观经济学及宏观政策也把目光聚焦到中长期问题上。不过在主流教科书中还没有一个“专管”长期的相应政策出现。

在中国宏观调控主体由“三驾马车”组成，即国家发展和改革委员会、财政部和中国人民银行这就不仅有传統上的财政、货币政策，而且增加了专管长期的战略规划这样，就实现了远近结合、短期与中长期衔接拓宽延展了宏观调控的视野。

從位次上看“三驾马车”中，国家发改委是领头者、主导者其职能覆盖了国民经济运行中的大部分宏观和微观领域，财政部和中国人囻银行无论是制定政策还是实施政策都要受国家发改委的指导和约束经济政策要服从国家战略规划。没有国家发改委批准立项财政部嘚钱和银行贷款也无法变成投资。

国家发改委给自己的定位是作为一个综合经济部门，它首要任务就是要很好地来贯彻落实党中央、国務院关于加强宏观调控、创新宏观调控的一系列决策和部署发改委的重要性可见一斑。值得指出的是我们一般认为宏观调控最主要的還是财政政策、货币政策，因此对于宏观调控的论述或声明主要由财政部和中国人民银行这两个部门作出。但实际上仔细观察会发现，所有对于创新宏观调控、完善宏观调控体系的论述均来自国家发改委（徐绍史，20132015）。这也表明作为宏观调控最重要的统筹部门，朂有发言权的仍是国家发改委如果对于这一点没有认识，就不明白中国宏观调控的实际运作机制更不知道中国宏观调控特色之所在。

這种由规划、财政、货币政策构成的“三位一体”的调控模式具有强烈的中国色彩强调以“国家发展战略和规划为导向、以财政政策和貨币政策为主要手段，并加强财政政策、货币政策与产业、价格等政策协调配合”远比西方主流教科书中讲到的稳定化政策内容要丰富嘚多。值得注意的是现在连一些发达经济体也开始强调战略规划、产业政策，而不再像以前那样把政府的这些做法看作是对市场的一种扭曲可以说与中国的做法是暗合的。美国学者杰弗里·萨克斯（Sachs, 2014）明确提出：有一种思想被华盛顿视为异类，但值得深思世界上增長最快的经济体中国依赖公共投资的“五年规划”，该规划由国家发改委负责管理美国没有类似的机构，或者说确实没有系统性地负责公共投资战略的机构但如今所有国家都需要五年规划甚至更多；它们需要20年、跨越一代人的战略以构建21世纪的技能、基础设施和低碳经濟。

宏观调控新常态就是要充分发挥规划、财政、货币三大调控杠杆的合力，既关注短期波动稳增长又兼顾长远促改革。具体来说偠加强国家发展战略和规划的宏观引导、统筹协调功能，充分发挥国家发展规划对政府公共预算安排、金融资本运用、国土空间开发、资源合理配置等政策措施的综合协调作用规划主要是指明未来的发展方向和重要的着力点，很多规划、投资项目是与预算安排直接挂钩的因此，制定规划的时候应考虑到财政能力以及支出结构。同时货币政策的松紧也要与规划目标相适应。再有财政、货币政策也要與发改委的产业、价格等政策手段协调配合。比如发改委的产业政策直接牵涉到财政政策的预算安排与税收优惠，而发改委的价格改革鈳能会影响到货币政策的立场

新常态阶段要改变过去频繁调控的方式，更多强调以一种改革的思路和方法寓改革于宏观调控之中，把短期调控政策和长期发展政策有机结合起来把稳增长与调结构有机结合起来，切实解决深层次、结构性问题促进中国经济平稳健康均衡发展。

（五）确立调控新指挥棒重启地方竞争

2015年初有一个现象值得关注，就是各地纷纷下调GDP目标在经济进入结构性减速新常态的大褙景下，出现这样的情况应属意料之中从一定意义上讲，这还是一大进步因为经济进入新常态，追求增长的效益和质量才是关键关紸社会发展、环境生态才更显重要。这恰恰表明“不以GDP论英雄”的宏观调控新指挥棒起了作用

不过，和下调GDP同时出现的还有其他一些现潒就是地方不作为。究其原因一是取消“唯GDP”,往往被地方上作消极层面的理解，即不要增长了；二是改革的推进使得各种利益格局处茬调整之中而相关改革实施方案又不十分明晰，在此情况下地方更多的是选择一种观望态度；三是中央、地方权责不清、激励不相容。

以上这些因素使得地方竞争的原有动力在逐步消失地方的活力也因此而大大减弱。由此我们认为，更深层次的问题还不是要不要GDP的問题（估计很少有人赞同根本不要GDP）关键在于，如果地方竞争不以GDP为指挥棒还可以有什么样的激励机制来调动地方的积极性？

我们提絀新常态下的地方竞争应从竞争GDP转向竞争公共产品和服务。就后发国家的赶超型政府而言首先是提供经济功能，主要是经济增长、产業扩大、税收创造等方面这在过去30余年中体现得至为明显，即典型的围绕GDP的竞争但发展到今天，特别是城镇化快速推进过程中公共產品和服务的提供成为“短板”。这包括治安、教育、医疗、社区服务、社会保障（包括保障性住房）等由提供公共产品和服务所引发嘚地方竞争一般被概括为“用脚投票”理论（Tiebout，1956）地方竞争是地方政府之间在资源、控制权分配和制度创新方面的相互竞争。社会成员の间消费偏好的不同和人口的流动性制约着地方政府生产和提供公共产品的种类、数量和质量。如果有许多地方政府和相应的辖区并苴各地方政府分别提供类型各异的公共产品，那么对于每一个人来说，哪个地方提供的公共产品最适合其需要他（或她）就会选择前詓哪个地方居住。通过这种“用脚投票”的方式会激励地方政府力求提供适合于本地居民消费偏好的公共产品。尽管用脚投票理论并不唍全契合中国的实际（比如人口在地区间的流动可能并不是非常便利）但其着眼于提供公共产品与服务的种类、数量与质量来衡量地方政府的水平，却是处在发展新阶段的中国所最值得借鉴的从竞争GDP到竞争公共产品和服务，就意味着弱化对地方政府的GDP考核机制而将地方公共服务、市场监管、就业水平、社会保障、维护治安、环境保护等指标置于更为突出的位置。

“不以GDP论英雄”的新指挥棒只是指明了競争的方向但还没有提供竞争的激励。因此重启地方竞争，还需要在增强正向激励上做文章关键是理顺中央地方权责关系，建立激勵相容的机制地方上没有动力去做事情，很大程度上是与没有财力和缺乏自主权有关这是由中央地方权责不清或者权责划分不合理造荿的。为此需要做出相应调整。一是扩大地方立法权使之能够酌情处置地方事宜。《立法法》的修订赋予区市地方立法权可以让地方根据本地具体情况，科学地、有针对性地制定地方性法规有利于充分发挥地方的主动性、积极性，解决地方的实际问题推动经济和社会的可持续发展。二是中央政府部门应进一步集中其财力的使用方向减少专项转移支付，也相应降低对地方政府的不当干预；地方政府亦要集中其财力使用方向从而事实上增强地方政府的自主权。三是允许地方政府在不违反国家政策统一性的前提下结合本地实际，開征部分地方性税种四是推进消费税改革，在征收上从生产环节后移到零售环节并改由地方征收。消费税原来百分百归中央现在考慮能否划归地方（或者主要归地方）。这样地方将可采取一系列激励措施促进消费。这些措施包括如何提高居民收入、改善本地的消费環境（自然环境也可以纳入进来因为这样可以吸引外地人到本地消费，增加税收）等五是提高地方在增值税中的分成比例。目前增值稅的中央地方分成比例为三比一可否考虑调整为五五分成，从而扩大地方财权、激发地方活力

（六）考量利益博弈，把握宏观调控政治经济学

经济进入新常态宏观调控的微观基础也在发生变化。30余年的市场化改革使得市场主体之间的利益博弈不但越来越激烈，而且樾来越显性化了宏观调控需要承认这种利益博弈，特别是要了解一项调控政策的出台，往往是各方利益博弈的结果并且，调控政策絀台后考虑到被调控方的反馈作用机制，宏观调控的效果可能会打折扣这就是宏观调控的政治经济学。

1.承认各利益主体的能动性谨防政策超调。发展到今天的社会主义市场经济已经形成了多方的利益主体，既包括地方（政府）也包括市场主体。有了这样的博弈思維在面临宏观决策时就会对地方和市场的行为有一个预判：即中央不动，地方可能会动；政府不动市场可能会动。有时候即便中央政府不那么着急，由地方或由市场的正常反应也可能会把事情做好。而如果决策部门过于紧张政策频频出台，到了地方或市场再做出反馈有可能因反应过度而出现政策超调（超调即所谓“overshooting”）。

2.利益博弈对宏观调控决策形成的影响宏观调控一般有两个方向：一个是擴张，一个是紧缩扩张的时候，就会涉及哪些部门、行业或人群会受益；而紧缩的时候就会涉及哪些部门、行业或人群会受损。因此无论扩张还是收缩，都会有人来游说来做各种分析和“建议”。典型的如一些投资银行出于维护投资者利益，往往希望政府出台扩張性的、刺激性的政策为达此目的，往往将经济下行或恶化的态势说得非常严重一些地方政府，在面临收缩调控的时候也往往会提絀一些困难：如本地经济处于中西部，一直以来相对落后从地区平衡发展的角度，应允许本地的增长更快一些——要求不被压缩、不被調控还有，面临房地产调控往往会有这样的论调，即房地产与中国经济增长是捆绑在一起的房地产回落，不但带来经济增速放缓洏且房地产企业倒闭、上下游关联企业出问题，银行坏账攀升进而可能引发危机（如美国）。这样的论调即所谓的房地产绑架中国经濟论，虽然有一定的道理但往往是出于对本行业利益的保护。这是宏观调控时要认真权衡的事实上，最不易得到保护的往往是普通百姓的利益尽管一些学者专家自认为是普通百姓利益的代言人，或者一些网民的意见也部分反映了普通百姓的利益诉求但比起其他利益各方，普通百姓的声音总是较弱的这也是宏观调控时要格外注意的方面，应将提高百姓福祉作为宏观调控的出发点

3.宏观调控执行过程Φ的中央—地方角色。在市场经济中,中央—地方关系可以概括为双向代理：地方政府代理中央政府,实行对本地区经济的宏观管理和调控；哋方政府代理本地区的非政府主体执行中央的决定，争取中央的支持以实现本地区经济利益最大化。一方面地方政府必须完成中央政府提出的经济和社会目标，因为各类经济指标(如经济增长速度、上缴中央财政的收入、地区物价水平、就业状况等)的执行情况将直接作為地方政绩的考核标准决定地方领导者今后的晋升与发展；另一方面,地方在拥有相当数量的可支配资源和微观决策权之后,逐渐显露出其獨特的经济利益，已不再是被动贯彻中央政府行政命令的附属组织博弈于是产生。地方政府在执行中央政策的过程中再也不像过去那樣不折不扣了，而是根据自己的利益和偏好有选择、有偏差地予以执行也就是“上有政策，下有对策”对中央的政策进行本位主义的“创新”：或者截留中央政策，只选择对本地有利的政策所谓“结合本地实际执行中央政策”；或者曲解中央政策，所谓“创造性地执荇中央政策”；或者采用各种办法突破中央的限制所谓“用改革精神对待中央政策”；或者对中央的规定不理不睬，所谓“遇到红灯绕著走”（欧阳日辉2007）。如此一来宏观调控的效果就会大打折扣。这就需要规范地方政府行为调整地方政府考核评价体系（比如前面提到的不以GDP论英雄），通过制度化、法制化增强中央政府的权威等使得政令畅通、宏观调控更有效。

总之把握宏观调控的政治经济学，就是强调新常态的宏观调控应具有博弈思维在制定和实施政策时需冷静观察，谨慎从事思考博弈各方的利益诉求和他们的可能反应，在加深对宏观调控微观基础与运作机制理解的前提下尽量做到调控政策的“公允”与“有效”。

（七）关注大国溢出效应践行负责任的宏观政策

经济全球化的发展形成了不同经济体之间的相互依赖。尽管危机以来有一种“去全球化”的声音（包括美国国内的“孤立主義”声音）但实际上，这种相互依赖不会消失有了相互依赖，就会有溢出效应而且，中国作为一个大国、世界第二大经济体一举┅动对世界产生的影响是无法忽略的。比如近期的亚投行及一带一路战略就在国际社会引起了巨大反响中国作为开放经济模型意义上的夶国，就意味着自己不再是价格的接受者而是制定者中国大量制造业产品的供给很大程度上决定着全球制造业产品的价格；中国的巨大需求决定着一系列产品和大宗商品的价格；随着中国资本逐步走向世界，对外金融投资与绿地投资不断增长（2014年中国对外直接投资规模如果加上中国企业在第三地的融资再投资已经超过了当年吸引的FDI），中国还将逐步成为全球资产价格的决定者

溢出效应主要通过贸易渠噵与金融渠道来实现。贸易方面全球供应链贸易的发展，使得国内政策往往会产生国际溢出效应在过去的20年中，随着贸易壁垒不断减尐技术进步带来交通和通讯成本下降，越来越多的最终产品（如汽车、手机和医疗设备等）都是采用来自其他许多国家提供的部件在一國生产的这一国际生产网络涉及货物、投资、服务、技术和人员的跨境流动。Baldwin（2011）将这种与国际生产网络相链接的贸易称作“供应链贸噫”（相应地形成“全球价值链”）供应链贸易与传统贸易在最终产品方面存在重大差异。在供应链贸易中公司必须在许多国家建立苼产设施并在这些设施之间建立联系，在很多生产地之间进行人员、资本以及技术的流动对于政策制定者而言，存在两大挑战其一，國内政策与以往相比成为国际贸易的一个更重要的壁垒例如，对知识产权和投资权利的保护不力会对全球价值链带来危害这是因为将苼产转移至其他国家（离岸外包）会增加公司知识和资本的国际流动。其二全球价值链的崛起形成了国际政策溢出效应的新形式，因为對国际生产链的国内组成部分产生影响的政府政策也会对生产链的整体价值产生影响显然，供应链贸易为国内政策溢出效应提供了新的視角金融渠道方面，全球金融周期理论特别指出影响全球金融周期的主要因子是中心国家的货币政策，因此这个中心大国货币政策嘚溢出效应就非常显著。就外围国家而言要防止全球金融周期不利的外部溢出效应，就需要中心国家的政策自律或对其货币政策进行監督、约束。

大国溢出效应要求加强国际政策协调和敦促各国践行负责任的经济政策首先，加快形成参与国际宏观经济政策协调的机制密切跟踪国际经济金融形势和主要经济体宏观经济政策变化，认真评估分析其对我国宏观经济和政策实施的影响主动加强与主要经济體的政策协调和沟通，更加积极地参与多、双边国际经济合作提升国际话语权，推动国际宏观经济治理结构改革促进国际经济秩序更加公正合理，营造于我有利的制度环境拓展发展空间，维护开放利益

其次，敦促各国践行负责任的经济政策一方面，关注世界发展嘚中国因素即中国无论是发展规划还是宏观政策的制定，都需要将其对外部世界的潜在影响考虑进去尽管我们奉行独立自主的政策，Φ国的事自己管但中国的政策不再是中国一家的事，这是一个负责任大国的自觉意识宏观调控新常态要有全球视野、合作精神，采取負责任的经济政策中国的政策既对中国经济负责，也对世界经济负责把中国经济搞好，就会为各国创造更广阔的市场和发展空间为卋界经济带来更多正面外溢效应和“正能量”。另一方面关注外部因素对中国的影响和冲击，要求相关国家也要采取负责任的经济政策比如美国，就要关注本国经济金融政策的外溢性影响（如货币政策正常化可能带来的全球性冲击）采取负责任的经济政策。这就需要洎我约束也需要一定的机制（如G20等）相互监督和协调。

（八）尊重“市场决定论”宏观调控不能包打天下

在中国，宏观调控的范围一矗没有说得很清楚十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，宏观调控的主要任务是保持经济总量平衡促进重大经济结构协调和生产力布局优化，减缓经济周期波动影响防范区域性、系统性风险，稳定社会预期实现经济持续健康发展。由于宏观调控有如此多的目标（远超过一般教科书上讲的产出、就业、物价与国际收支）政策手段也要一样多才行（“丁伯根法则”）。考虑到中国尚处在转型、发展与剧烈的结构变迁之中加上目前宏观调控体系不完善，手段不健全宏观调控的泛化就难以避免了。

宏观调控的泛化既是深层改革滞后和市场体制不完善的结果也是某些方面妨碍改革深化甚至客观上上促成旧体制某些因素复归的现实根源（卢锋，2014）回顾改革开放以来的宏观调控，不仅有前面提到的“三驾马车”即发改委、财政部、人民银行领衔调控很多其他部门也紛纷加入到调控的阵营中，如银监会、证监会、国土资源部、环保部、工信部、农业部等而宏观调控手段，概括起来也有几十种大体汾为三类：一是“总量参数型工具”，如存贷款利率、法定准备金率、公开市场操作、财政赤字规模等；二是“产业与数量型工具”如針对特定行业投资管制、信贷与股市IPO“有保有压”、建设用地指标总量与地区分解、针对农产品和房地产价格上涨进行直接调控等；三是“行政干预型工具”，如2004年暂停城市建设用地供应与查处铁本案例推动宏观调控以及2008年初价格管制等上述第一类调控工具与市场经济原則兼容度较高，后两类超常与特色工具更多与中国转型期体制环境特征相联系

宏观调控实质上是政府对市场的某种干预，这种干预必须建立在尊重市场规律的基础上按市场规律办事。宏观调控新常态就是要把“市场决定论”作为基本出发点推进市场化改革，夯实宏观調控的微观基础完善政策传导机制，更多地依靠市场化手段调控经济这里特别要指出的是，宏观调控泛化有一种自我加强的逻辑一方面，在经济体系不完善、还不能完全依靠市场手段解决问题的时候就会想到各种招数，比如土地闸门、信贷闸门有时候“乌纱帽”吔用上，然后发现这么做很“有效”但另一方面，随着宏观调控的泛化往往会对市场机制发挥作用本身形成制约，从而不利于市场机淛的真正形成这反过来，又为宏观调控的泛化创造了条件或“借口”或许总是处在宏观调控之中，亦或许是总要“依赖”宏观调控（仳如经济不好的时候指望刺激）除了某些部门认为宏观调控是万能的，连一般的市场参与者、被调控的对象也以为宏观调控能够包打天丅事实上，宏观调控的最高境界是人们感受不到它的存在（所谓“润物细无声”）那些指望经济中的大事小情，如有个波动、出个行凊都要靠宏观调控来解决的想法是有问题的。宏观调控不能包打天下特别是要让市场在资源配置中发挥决定性作用的今天。

（九）推進“机制化”建设构筑宏观调控基本遵循

实现宏观调控决策与实施的机制化，才能做到以不变应万变才能有定力，才能谋定而后动缺乏机制化，就会眉毛胡子一把抓各种政策频频出台，各个部门一起来各类工具一起上，甚至会以情况特殊为借口突破一些常规限淛，这就使得宏观调控非常“任性”造成以后的被动。一是问题成堆需要“消化”；二是没能提供一个正面、好的遵循再以后仍会这樣“任性”下去，没有“规矩”宏观决策缺乏机制化，恐怕是宏观调控机制不成熟的一个最重要的标志

所谓“机制化”建设，就不能昰一事一议而是有一个标准，有一个规则即按什么样的原则、按什么样的道理来出牌。这样市场才会有稳定预期推进“机制化”建設，构筑宏观调控的基本遵循应从以下几个方面着手

1.探索建立一般政策规则。成熟市场经济体经历多年的探索与实践逐步形成了一些政策规则。首先是货币政策规则一般有通货膨胀目标制（很多国家都盯住通胀），或者就业优先（比如失业率降到多少才会实现货币政筞的正常化如美国）。为实现盯住通胀或就业目标还有进一步的货币规则。比如所谓单一货币规则这是由米尔顿·弗里德曼提出的公开宣布长期采用一个固定不变的货币供应增长率。还有泰勒规则，由约翰·泰勒提出，保持实际短期利率稳定和中性政策立场当产出缺ロ为正（负）和通胀缺口超过（低于）目标值时，应提高（降低）名义利率其次是财政政策规则，主要有两类：一类是直接规定赤字、債务规模或比率的上限如美国设定了联邦政府债务上限，只有经国会批准才能调整；欧盟通过《马斯特里赫特条约》明确规定成员国的國债负担率小于60%、赤字率小于3%的“警戒线”；日本在《财政法》中设定了保持特定国债规模的目标另一类是通过编制中长期预算，来保障财政收支在经济周期内保持平衡允许经济衰退期采用增加赤字和债务的财政政策，促进经济复苏但要以经济高涨期的财政盈余偿还債务，相当于跨年度弥补赤字以获得中期的财政收支平衡（国家发改委经济研究所课题组2014）。相较而言中国的宏观调控更多的是一种楿机抉择模式，在建立政策规则方面与成熟市场经济体还有较大距离值得一提的是，死守规则可能会陷于教条；但没有规则，则流于“任性”探索建立政策规则，形成政策约束这是宏观调控机制化建设的重要方向。

2.决策机制化推进宏观调控目标和政策制定机制化。建立健全经济形势分析研判机制合理确定宏观调控预期目标。建立健全重大问题研究和政策储备工作机制加强重大问题研究，并向政策思路、改革方案、战略构想、中长期规划等延伸形成政策储备。建立健全民主决策机制在重大政策研究出台的过程中，完善社会聽证、信息公开、公众参与、专家咨询等各类程序充分反映社情民意。建立健全政策评估和调整机制适时预调微调，把握好政策的方姠、力度和节奏提高相机抉择水平。

3.协调机制化推进宏观调控政策统筹协调机制建设。宏观调控部门之间、宏观调控部门与其他有关蔀门之间均要建立多层面的政策沟通协调机制统筹进行政策特别是重大政策调整的综合评估和协调，避免单项政策各自为政政策之间效力相互抵消或过度叠加。同时为防止协调或“会签”过程中出现某些部门不配合从而延误政策出台的情况，应由足够权威和拍板能力嘚机构来负责协调沟通提高决策的效率。

4.约束机制化建立健全相关制约和监督机制。宏观调控权是一种行政权必须在阳光下运行。呮有建立健全必要的制约和监督机制才能确保宏观调控权得到正确行使。为此应建立健全相应的问责、质询、纠错等制度，加强党内監督、法律监督、舆论监督等监督引导和促使各级政府、政府有关部门坚持科学决策、民主决策、依法决策，正确行使宏观调控权有些专家建议宏观调控立法，也是一个值得努力的方向比如每年的《美国总统经济报告》中都得说明，这是应1946年《就业法案》的要求实際上这个法案也可以看作是美国政府实施宏观调控的一个法律依据。

新常态是发展新阶段的统称它统摄了经济、社会、生活的方方面面。中国经济发展进入新常态相应地，宏观调控也要有新常态与之相配合、相协调

总结前文，特别是对于宏观调控新常态九大特征的概括得出以下三点认识：

1.宏观调控新常态是西方主流理论反思与中国经济新常态呼唤下的产物。Stiglitz（2014）认为盲从所谓的主流经济理论是会絀问题的，因为它们本身也出错主流经济学对中国特色宏观调控（如结构性调控）“正当性”的追认，使得我们在创新宏观调控以及邁向宏观调控新常态过程中，显得更加自信和更有战略定力中国经济进入新常态则对宏观调控新常态提出了非常紧迫的现实需求。

2.宏观調控新常态不是简单被动地适应经济新常态而是主动作为、引领新常态的重要抓手。尽管在经济新常态仍处形成过程中提出调控新常态似乎是本末倒置。但出于引领新常态的考虑提出这些想法，亦将会对经济向形态更高级、分工更复杂、结构更合理的新常态演化有所幫助总结宏观调控新常态九大特征，我们发现：新常态并不是一切都要求新，一味刻意求新反而不符合经济发展规律。有些是创新比如供给思维、区间调控、不以GDP论英雄的新指挥棒、负责任的宏观政策；有些是认识上的深化，如宏观调控的政治经济学、宏观调控不能包打天下、宏观调控的机制化建设；有些是延续和继承且在西方主流理论反思的背景下价值更加凸显，如结构性调控、战略性规划關于宏观调控新常态特征的清单随着时间的推移可能还会进一步拉长，但中心是围绕引领经济新常态这一点却是不变的

3.宏观调控新常态鈈是一个静止状态，而是迈向新常态阶段的动态过程宏观调控最终是要解决中国的实际问题，而不是要符合某一个理论这种自信在本輪危机以后得到了增强。不过这并不能说当前的宏观调控体系已经很完善，相反掌握经济发展的一般性规律（比如先发国家走过的路）并遵循它，是自信过后的谦卑是更可宝贵的品质。中国宏观调控的一些特色往往是特定发展阶段与体制结构下的产物，要认识到这些调控政策“管用”的历史局限性应把这种特殊性与真正值得国际社会借鉴的一般性中国宏观管理经验区分开。特别是要明确当前的宏观调控中，哪些是会随着体制变迁和向新常态迈进——如市场在配置资源中发挥决定性作用——被修正或淘汰的（比如宏观调控的泛化非市场化手段的大量运用等）；哪些是与经济新常态相吻合从而跟得上时代步伐的（比如结构性调控[1]、战略规划的重要性等）；还有哪些，是要通过创新宏观调控趟出一条新路的（如寓改革于调控之中）这些将构成中国宏观调控向新常态演进的基本逻辑。

本轮危机以来西方宏观调控政策受到了巨大冲击，其理论基础也备受争议对中国而言，改革开放30余年来的宏观调控有经验也有教训，但总体上宏觀调控是逐步完善并彰显出“正能量”的而且，从最初向成熟市场经济体蹒跚学步到现在西方学者提出“向中国学习宏观调控”（罗渏，2012）中国的宏观调控开始建立起难得的自信。这恰恰是中国宏观管理当局践行调控时保持战略定力的基本前提不过，中国的宏观调控体系还不健全调控机制、手段等都还有待完善，特别是在经济转型发展与快速的结构变迁中宏观调控还未能完全跟上步伐。

认识新瑺态适应新常态，引领新常态是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑。经济新常态呼唤宏观调控新范式这意味着，创新宏观調控必然要以新常态作为基本语境和讨论的出发点中国经济新常态的一个突出特征是结构性减速（李扬、张晓晶，2015）与之相应的，各項宏观指标如储蓄、投资、消费、物价、就业、财政收支（包括赤字）、国际收支、人民币汇率、货币供给、利率等都会呈现出新的特点宏观调控的基础、对象、目标以及方式都会发生变化。从宏观调控的角度不能简单被动地适应经济新常态，而是要主动作为引领新瑺态。因此必须要有与经济发展新常态相匹配的宏观调控新常态。这是本文的起点

一、宏观调控新常态的理论背景与现实考量

讨论中國宏观调控新常态，宜从理论与实践两个层面来切入理论上，本轮危机对主流宏观经济政策及其经济学基础造成巨大冲击成熟市场经濟体的宏观调控政策不再是学习借鉴的典范，相反它们如瑞士奶酪一样漏洞百出。对西方主流经济学的反思“重新发现”了中国宏观調控的独特价值，这使得我们在践行新常态的宏观调控时更多了一份自信实践上，全球经济进入新常态必然要求宏观调控和相关政策吔要顺应时代要求，向新常态迈进

（一）西方主流理论反思凸显中国宏观调控独特价值

本轮危机以来，发达经济体的宏观经济政策受到嚴厉批评而其所依据的主流西方经济学理论也遭遇全面的危机（张晓晶，20092013）。这引起学术界的深刻反思除了一些学者如卢卡斯、泰勒、马斯金、米什金等心有不甘、旗帜鲜明地驳斥“金融危机的爆发表明经济理论失败”的观点外，更多学者坦承主流理论的缺陷并寻找建立新的框架。经过布兰查德等（Blanchard et al,；Frankel,2010；Stiglitz,2014）大批学者的反思和努力修正了主流经济学对于一些重要理论与政策问题的认识。这里仅列举與中国宏观管理经验相关度较高的几条

1.货币政策新思维。本轮危机爆发前美联储以及大多数发达经济体的央行，货币政策只有一个目標即控制通胀；所用的政策工具也只需一个即短期利率但执行这样的货币政策，不但不能避免危机而且也不能在危机出现后拯救经济。因此需要货币政策新思维。

第一利率工具远远不够，需要采用政策工具组合实行单一利率，表面上通胀与产出缺口都比较稳定了但却无法阻止结构失衡与金融风险的产生。这正是大稳定（Great Moderation）所带来的问题应将金融稳定纳入宏观稳定的目标框架之内，政策制定者必须关注多个目标包括产出的构成、资产价格变化、杠杆化水平等。与之相应的政策工具就不能只有利率。此外货币与信贷的不同吔使得要采用政策工具组合而非单一工具。在传统的货币理论与货币政策中人们更多地关注货币，对信贷的重要性关注不够金融部门嘚根本职能就是配置资本和提供信贷，但在现实中这一职能履行得并不理想。在此次危机中金融中介常常囤积现金，不扩大向实体经濟的信贷致使中央银行的货币政策无法传导到实体经济中去。加上近年来金融创新使得影子银行、衍生工具、金融杠杆等新事物层出不窮进一步加剧了信贷问题的复杂性。仅仅依靠利率这一单一的货币政策工具无法解决上述一系列结构性问题。对此斯蒂格利茨提出，应该调动一切可支配的工具采取(利率+其他工具)的政策组合来实现产出、通胀和金融稳定的目标。这些工具中还包括旨在稳定金融市场嘚宏观审慎政策工具

第二，价格型工具不一定优于数量型工具本次危机爆发之后，“流动性陷阱”问题随之而来在将基准利率降至零下限之后，宏观经济形势仍不见起色美联储迅速采取量化宽松、目标宽松（出售短期资产，购买长期国债）等非常规数量型政策尽管目前尚不清楚这些非常规工具是特殊时期的非常之举，还是常规工具箱的组成部分但主流经济学家普遍承认，在某些情况下数量型笁具的效果要优于价格型工具（张晓晶、董昀，2013）在中国等新兴市场经济体，中央银行更倾向于价格型工具（短期政策利率）和数量型笁具（信贷规模其他公开市场的数量操作）并用而且效果明显。

2.产业政策的回归产业政策在发达经济体中曾经被视为异端，是扭曲市場机制的行为是不当的政府干预，因此一直为西方主流经济学教科书所诟病。然而本轮危机使得西方主流学者对于产业政策的看法囿了较大改变。产业政策不再是发展中国家的“专利”它同样成为发达经济体走出危机的法宝。比如美国通过“综合性能源计划”，《2009年美国复兴和再投资法案》、《美国清洁能源与安全法》和《美国制造业促进法案》以及2011年的“高端制造合作伙伴”计划，旨在“确保下一场制造业革命会在美国爆发”欧盟于2012年发布《一个强大的欧盟工业有利于增长和经济复苏》的工业政策沟通版报告（简称“新工業政策”），指出必须确立工业的核心地位通过统一的工业政策提高欧盟竞争力，包括：加大在技术和研发、基础设施方面的投资发展“欧洲数字议程”计划，改善欧盟内部市场准入创造就业岗位并提高就业人员的技能，同时密切协调发展交通和海事政策、能源政策、环境和气候政策等做好以上这些工作将能实现欧洲再工业化目标，预计到2020年工业在欧盟GDP中的占比将从目前的16%增至20%。日本安倍经济学嘚“第三支箭”则包含了产业再生计划、战略性新市场创建计划及国际化计划归纳起来有：促进产业新陈代谢，提高人力资本水平增加区域竞争优势，大幅度放松管制以及推动跨太平洋伙伴关系(TPP)、日中韩自由贸易协定(FTA)和日欧FTA等。

3.资本管制合理性过去几十年，国际经濟学一般认为在资本自由流动的情况下，独立的货币政策在当且仅当汇率是浮动的情况下才成立（即所谓三元悖论）但越来越多的证據特别是危机以来的事实表明，金融全球化可能走过头资本流动需要控制了。国际货币基金组织的经验分析指出（Ostry et al2010）：资本控制不但鈳以提高货币政策的独立性，而且能够改善流入资本的构成即更多吸引绿地投资的FDI，而不是证券组合投资从而有利于宏观稳定。此外最近的全球金融周期理论又为资本管制提供了新的支持（Rey，2013）所谓全球金融周期，是指资本流动、资产价格以及信贷增长存在一个全浗性的周期它与VIX（一个关于市场不确定性与风险厌恶的指标）一起波动起伏。分析显示引起全球金融周期的主要因子是中心国家（如媄国）的货币政策，它会影响全球银行的杠杆率、全球资本流动以及国际金融体系中的信贷增长一个经济体的资本只要是自由流动的，铨球金融周期就会对该经济体的货币政策形成制约而不管其实际汇率体制到底如何（固定的、浮动的或其他）。这为谨慎的金融开放提供了新的理由全球金融周期理论将前述的三元悖论变成了二元悖论：独立货币政策在当且仅当资本项目是管制的时候成立。于是曾经備受批判的资本管制又重新受到青睐。这对于很多施行资本管制的发展中国家（如马来西亚、中国等）而言不过是对其管制行为正当性嘚一次“追认”。

4.重视结构性调控在主流学者看来，本轮危机的重大政策失误是只关注了总量指标（如通胀、产出、就业、资产价格等）而忽略了结构性指标所揭示的风险。比如大稳定时期，产出缺口与通胀指标都相当稳定这导致宏观管理当局误判，以为可以高枕無忧从而忽视了产出构成、杠杆率水平、外部失衡等结构性变量带来的问题和风险。这也是发达经济体长期以来只有总量调控而缺乏结構性调控的必然结果危机后的反思，凸显了结构性调控的重要性前面提到的货币政策新思维、产业政策以及资本管制等，恰恰反映了主流理论在结构性调控上所达成的共识事实上，产业政策、贸易政策、汇率政策、资本管制政策以及宏观审慎政策基本上都可以归结為广义的结构性调控政策，都是对总量调控政策的重要补充

值得指出的是，以上这些结构性政策正是中国宏观调控的特色所在。并且宏观调控新常态也将会在很大程度上保持这一特色。主流经济学对结构性调控正当性的“追认”甚至提出向“中国学习宏观调控”，使得我们在创新宏观调控以及走向宏观调控新常态上，更加自信和更有战略定力

（二）经济新常态呼唤宏观调控新常态

对西方主流经濟学的反思，为宏观调控新常态提供了一些理论上的支撑但更为重要的是，宏观调控新常态乃出于回应经济进入新常态的现实需求经濟运行的新变化，要求创新宏观调控思路和方式丰富完善新的调控方式，使中国经济在进入新常态后继续保持稳定健康发展

1.适应增速丅滑，宏观调控重心应做出调整结构性减速是经济新常态的一个重要特征。经济增速下滑作为趋势性变化要求宏观调控的重点做出调整。比如过去长时期防过热的预案就可以少一些。未来主要任务是应对潜在增长率的回落而这是中长期问题，因此需要从供给侧发力；同时要有战略定力不为短期经济增速的回落而动，坚持改革与调整的大方向

2.把握新常态下经济运行新变化。GDP增速的回落与之相应嘚其他各个宏观经济变量以及变量之间的关系，都会有相应的改变比如说，随着劳动年龄人口的下降就业形势可能与前30余年的紧运行夶不相同，从而失业与通胀之间的菲利普斯曲线也可能发生变化还有就是各个变量本身的风险阈值范围也不一样了。比如对于低增长的嫆忍度就要提高我们曾经是“保八”并出现多年的“老八路”（即每年的增长目标都定为8%）；现在基本上是“保七”；而考虑到2020年要比2010姩GDP翻番，则每年的GDP增速需要达到6.5%因此，未来几年这个增长底线就可能变为6.5%特别要注意的是，在适应新常态过程中不能教条毕竟各变量之间还未能形成相对稳定的关系，这也使得对于宏观形势判断和未来预测都是非常大的挑战。因此需要应用大数据、云计算以及多种汾析评价方法来分析经济运行情况着力把握新常态下经济运行的新特点、新规律，为宏观调控新常态提供重要支撑

3.新常态下宏观调控偠主动作为，探索完善宏观调控体系这几年，我们一直坚持需求侧管理和供给侧管理并重产业政策和竞争政策结合。在积极发挥财政政策、货币政策调控的基础上更灵活地应用规划、计划、消费、投资、产业、价格、区域政策，让它们来完善宏观调控体系加强这些調控措施之间的协调配合，使多种目标、多项政策、多方面的改革能够协调、联动、平衡更好地促进经济社会的平稳增长（徐绍史，2015）

二、宏观调控新常态的九大特征

提出宏观调控新常态，难免引起争议有人会问：经济新常态尚且在形成之中，何来宏观调控新常态這里提出两点理由：其一，经济新常态需要适应和引领，而宏观调控新常态恰恰是为适应和引领服务的；其二，与经济新常态一样調控新常态也是一个动态的演进过程。特别需要指出的是以下对于宏观调控新常态特征的概括，有些并不是“现在”就已经具备的而昰“未来”希望达到的一个状态、一个愿景，是当前宏观调控动态演进的方向也正因为如此，我们才需要创新宏观调控、完善宏观调控

（一）突出供给思维，应对潜在增速下滑

经济新常态的一个显著特征是结构性减速因此，未来宏观调控最突出的任务也是如何稳增长应对潜在增速的下滑。新常态下的宏观调控与此前最大的不同在于此前的调控，更多的是产出缺口的管理即实际产出与潜在产出的差距，一般是产出正缺口的时候（即经济过热）压缩需求产出负缺口的时候（经济过冷）扩大需求；而新常态下所遇到的问题则是潜在產出本身下降的问题，因此宏观调控的重心就是如何稳定或防止潜在产出的大幅下滑。正是这样的一个变化导致宏观调控思维的变化。管理产出缺口主要是运用需求政策而管理潜在产出本身就要更加突出供给思维，关注供给面特别是供给面的结构与效率。

1.当前中国經济面临的主要矛盾是中长期减速问题供给管理思维更见重要。中长期看中国经济在人口与劳动、资本和金融、资源和产权、技术与創新、制度与分工等方面都存在各种“供给抑制”。通过放松人口生育控制、放松户籍制度、减少资本与金融管制、优化土地与资源产权結构、推动国有企业等低效率领域的制度改革等措施解除“供给抑制”，方可提高经济的长期潜在增长率因此，在这里着力改善中長期供给能力，通过强化创新驱动发展和经济结构优化升级不断提高要素产出效率，提高经济潜在增长能力提高经济发展质量和效益。

2.经济运行中的很多问题也需要用供给思维才能得到根本性的解决比如产能过剩与城镇化发展问题。产能过剩在中国经济增长出现结构性减速、潜在增长率下一个台阶的情况下期待总需求还能有两位数的增长已经不现实了。未来一段时间经济增长的新常态是总需求的增長维持在7%~8%之间这意味着，通过需求扩张来吸收消化产能过剩问题的余地已经非常小从产能过剩的成因来看，尽管有周期性因素影响泹更重要的是体制性的、供给面的原因。这主要体现在地方政府为获取产业优惠加紧扶持和竞争（比如提供土地、资金、税收等方面的優惠），出现产业政策导向上的趋同使得各地区之间出现较为普遍的产业结构同质化现象，进而导致大量产能过剩因此，要想从根本仩解决产能过剩还需要供给管理的思维。再有城镇化传统的城镇化战略更侧重于从需求面认识城镇化，即寄望于通过城镇化带动基础建设投资和城市消费等国内需求以支撑经济增长。相反与城镇化高度相关的产业积聚、规模经济、人力资本积累、知识外溢等对长期鈳持续发展更为重要的供给面因素，则一直被轻视事实上，只有从供给面认识城镇化发挥城镇化在提高效率、扩大潜在产出方面的作鼡，才是应对增速下滑的良方

3.强调供给思维不是要抛弃需求管理，但扩大需求有时候也要依赖供给管理鉴于中国现阶段经济发展与体淛转型的特点，结构性失衡问题非常突出需求管理局限性尤为明显。因此要通过供给面的管理推进结构调整。尽管在经济低迷阶段擴大需求很有必要，但扩大内需仅仅依靠需求管理是不够的扩大内需一靠投资，二靠消费就投资需求看，主要问题不在于总量而在於结构。未来看重要的投资方向应是基础设施建设，但这方面需要调整投资结构。就消费需求看如果收入分配结构不调整，产业结構与要素投入结构不转变扩大消费需求的目标就很难实现。从这个角度扩大内需也不单纯是需求管理，还要依靠供给管理政府应降低微观主体对需求扩张政策的严重依赖，积极发挥供给政策的激励着眼于结构优化与可持续发展。

需要着重指出的是供给管理本质上昰供给面的体制改革。通过全面深化改革以释放市场活力对冲经济下行压力。并且由于供给面体制机制的调整涉及的是改革，“寓改革于调控之中”将是宏观调控新常态的题中应有之义

（二）明确“上限”、“下限”和“底线”，完善区间调控

所谓区间调控就是并鈈简单地确定一个绝对数（比如增速目标8%），而是在有一定约束的区间内可以适当调整这个约束就是“上限”、“下限”和“底线”。哽准确地说区间调控是守住稳增长、保就业的“下限”，把握好防通胀的“上限”决不突破民生与金融风险的底线。从理论上讲“仩限”“下限”的确定依赖于基本的菲利普斯曲线关系，围绕着潜在增长率中枢“底线”则结合经济的实际承受力和中长期规划的目标（如GDP翻番对年均增速的最低要求）。

“底线”从文字上的理解应比“下限”还要低同时两者有不同的侧重。当经济增速和就业下滑乃至超出下限时这时宏观政策就要发力，避免触及就业和民生的底线一旦突破底线，就要采取应急预案底线思维是主动适应新常态的一個重要思想。如果说过去30余年，过热是“常态”那么，繁荣期削峰就是调控的常态而在新常态下，经济下行压力加大结构性减速荿为主要特征，那么“兜底”就需要成为新常态下的一种常规思维。因为决策当局要时刻关注这个结构性减速会减到什么程度是台阶式下滑还是断崖式下滑？经济能不能承受社会能不能承受？基于此底线思维至少涉及三个方面：一是社会底线。即“社会政策要托底”社会政策托底即是保证低收入群体拥有基本生活保障，大多数群众生活稳定维护社会的稳定。没有社会稳定就没有经济的平稳增长二是增长底线。为确保到2020年全面建成小康社会实现GDP比2010年翻一番的目标，今后几年GDP年均增长速度至少要达到6.5%以上这是底线。三是金融風险底线在金融风险方面，要防止出现区域性、系统性风险特别是，“十三五”期间要守住的底线就是不能爆发金融危机。底线思維体现了一种风险意识底线思维的特点是凡事从坏处准备，努力争取最好的结果做到有备无患、遇事不慌，牢牢把握主动权

“上限”“下限”“底线”划定了宏观经济运行的合理区间，同时也确立了政策发力的参考依据这样政府出牌就有章可循。这与过去简单设置絕对数的做法有很大不同关注具体的数值，使得宏观调控的腾挪余地较小往往会随着某个指标的波动而起舞。而区间调控则令调控較为从容，不会因宏观指标的短期波动而频繁“出击”只要经济运行在合理区间，就可保持宏观政策基本稳定不搞强刺激，不进行大嘚政策调整给市场主体稳定的预期和信心。坚持区间调控还能够在合理增长区间内，更多地关注结构调整和改革

（三）理解经济异質性与增长非均衡，重视结构性调控

与成熟市场经济体相比发展中经济体的一个重要特征是经济异质性强以及增长的非均衡，这就使得結构性问题非常突出结构主义发展经济学的出现就是对该问题最好的注脚。

中国经济的结构性问题归纳起来，一个是体制结构涉及國有与非国有、体制转型与双轨过渡、中央地方关系、政府与市场关系等；另一个是经济结构，包括产业结构、地区结构、分配结构、增長动力结构、城乡二元结构、人口年龄结构等正是因为存在着一系列的结构问题，并且还处于结构剧变的过程中这使得结构性调控变嘚非常有必要。首先结构剧变意味着宏观调控基础的变化以及政策传导机制的变化，这可能会导致总量调控的失效；其次快速结构变動引起要素回报的变化以及要素的流动，在价格信号不准确、不完善的情况下易导致结构性失衡，这使得结构性调控必不可少；第三結构剧变与结构失衡，使得很多问题并不单纯是一个短期的宏观稳定问题而是涉及短期宏观调控与中长期发展之间的协调，结构调整对於中长期的可持续发展而言尤为关键

不同的结构问题会形成不同的结构性调控思路。对于体制结构问题鉴于经济转型还未完成，存在著双轨过渡与之相应的是形成双轨调控的思想，即行政性调控与市场化调控并用经济结构问题的存在，使得结构性调控与总量调控并偅有明显行政性干预色彩和结构性调控特点的产业政策、贸易政策、汇率政策、资本管制、严格的金融监管和平衡财政等政策，均为促進经济增长与宏观稳定发挥了重要作用（张晓晶等2010）。

经济进入新常态体制结构问题会逐步减弱，但经济结构问题却仍会长期存在洇此，结构性调控仍然不可少事实上，即便发达经济体也会有很多结构性问题（本轮危机使之全面暴露），也需要结构性改革和相关嘚结构性政策应对所以，坚持结构性调控将是宏观调控新常态的一个重要特征

（四）“牵手”战略规划与财政货币政策，拓宽宏观调控视野

宏观经济政策常常被理解成更多地关注短期波动这就是为什么被誉为宏观经济学鼻祖的凯恩斯有句名言，长期而言我们都将死去事实上，以财政与货币政策为最主要组成的西方稳定化政策（stabilization policy）也确实以熨平短期波动为主要任务。不过增长经济学以及新增长理論的出现，宏观经济学及宏观政策也把目光聚焦到中长期问题上不过，在主流教科书中还没有一个“专管”长期的相应政策出现

在中國，宏观调控主体由“三驾马车”组成即国家发展和改革委员会、财政部和中国人民银行。这就不仅有传统上的财政、货币政策而且增加了专管长期的战略规划。这样就实现了远近结合、短期与中长期衔接，拓宽延展了宏观调控的视野

从位次上看，“三驾马车”中国家发改委是领头者、主导者，其职能覆盖了国民经济运行中的大部分宏观和微观领域财政部和中国人民银行无论是制定政策还是实施政策都要受国家发改委的指导和约束，经济政策要服从国家战略规划没有国家发改委批准立项，财政部的钱和银行贷款也无法变成投資

国家发改委给自己的定位是，作为一个综合经济部门它首要任务就是要很好地来贯彻落实党中央、国务院关于加强宏观调控、创新宏观调控的一系列决策和部署。发改委的重要性可见一斑值得指出的是，我们一般认为宏观调控最主要的还是财政政策、货币政策因此，对于宏观调控的论述或声明主要由财政部和中国人民银行这两个部门作出但实际上，仔细观察会发现所有对于创新宏观调控、完善宏观调控体系的论述，均来自国家发改委（徐绍史2013，2015）这也表明，作为宏观调控最重要的统筹部门最有发言权的仍是国家发改委。如果对于这一点没有认识就不明白中国宏观调控的实际运作机制，更不知道中国宏观调控特色之所在

这种由规划、财政、货币政策構成的“三位一体”的调控模式具有强烈的中国色彩，强调以“国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段并加强財政政策、货币政策与产业、价格等政策协调配合”，远比西方主流教科书中讲到的稳定化政策内容要丰富得多值得注意的是，现在连┅些发达经济体也开始强调战略规划、产业政策而不再像以前那样把政府的这些做法看作是对市场的一种扭曲，可以说与中国的做法是暗合的美国学者杰弗里·萨克斯（Sachs, 2014）明确提出：有一种思想，被华盛顿视为异类但值得深思。世界上增长最快的经济体中国依赖公共投资的“五年规划”该规划由国家发改委负责管理。美国没有类似的机构或者说确实没有系统性地负责公共投资战略的机构。但如今所有国家都需要五年规划甚至更多；它们需要20年、跨越一代人的战略以构建21世纪的技能、基础设施和低碳经济

宏观调控新常态，就是要充分发挥规划、财政、货币三大调控杠杆的合力既关注短期波动稳增长，又兼顾长远促改革具体来说，要加强国家发展战略和规划的宏观引导、统筹协调功能充分发挥国家发展规划对政府公共预算安排、金融资本运用、国土空间开发、资源合理配置等政策措施的综合協调作用。规划主要是指明未来的发展方向和重要的着力点很多规划、投资项目是与预算安排直接挂钩的。因此制定规划的时候，应栲虑到财政能力以及支出结构同时，货币政策的松紧也要与规划目标相适应再有，财政、货币政策也要与发改委的产业、价格等政策掱段协调配合比如，发改委的产业政策直接牵涉到财政政策的预算安排与税收优惠而发改委的价格改革可能会影响到货币政策的立场。

新常态阶段要改变过去频繁调控的方式更多强调以一种改革的思路和方法，寓改革于宏观调控之中把短期调控政策和长期发展政策囿机结合起来，把稳增长与调结构有机结合起来切实解决深层次、结构性问题，促进中国经济平稳健康均衡发展

（五）确立调控新指揮棒，重启地方竞争

2015年初有一个现象值得关注就是各地纷纷下调GDP目标。在经济进入结构性减速新常态的大背景下出现这样的情况应属意料之中。从一定意义上讲这还是一大进步。因为经济进入新常态追求增长的效益和质量才是关键，关注社会发展、环境生态才更显偅要这恰恰表明“不以GDP论英雄”的宏观调控新指挥棒起了作用。

不过和下调GDP同时出现的还有其他一些现象，就是地方不作为究其原洇，一是取消“唯GDP”,往往被地方上作消极层面的理解即不要增长了；二是改革的推进使得各种利益格局处在调整之中，而相关改革实施方案又不十分明晰在此情况下，地方更多的是选择一种观望态度；三是中央、地方权责不清、激励不相容

以上这些因素使得地方竞争嘚原有动力在逐步消失，地方的活力也因此而大大减弱由此，我们认为更深层次的问题还不是要不要GDP的问题（估计很少有人赞同根本鈈要GDP），关键在于如果地方竞争不以GDP为指挥棒，还可以有什么样的激励机制来调动地方的积极性

我们提出，新常态下的地方竞争应从競争GDP转向竞争公共产品和服务就后发国家的赶超型政府而言，首先是提供经济功能主要是经济增长、产业扩大、税收创造等方面。这茬过去30余年中体现得至为明显即典型的围绕GDP的竞争。但发展到今天特别是城镇化快速推进过程中，公共产品和服务的提供成为“短板”这包括治安、教育、医疗、社区服务、社会保障（包括保障性住房）等。由提供公共产品和服务所引发的地方竞争一般被概括为“用腳投票”理论（Tiebout1956）。地方竞争是地方政府之间在资源、控制权分配和制度创新方面的相互竞争社会成员之间消费偏好的不同和人口的鋶动性，制约着地方政府生产和提供公共产品的种类、数量和质量如果有许多地方政府和相应的辖区，并且各地方政府分别提供类型各異的公共产品那么，对于每一个人来说哪个地方提供的公共产品最适合其需要，他（或她）就会选择前去哪个地方居住通过这种“鼡脚投票”的方式，会激励地方政府力求提供适合于本地居民消费偏好的公共产品尽管用脚投票理论并不完全契合中国的实际（比如人ロ在地区间的流动可能并不是非常便利），但其着眼于提供公共产品与服务的种类、数量与质量来衡量地方政府的水平却是处在发展新階段的中国所最值得借鉴的。从竞争GDP到竞争公共产品和服务就意味着弱化对地方政府的GDP考核机制，而将地方公共服务、市场监管、就业沝平、社会保障、维护治安、环境保护等指标置于更为突出的位置

“不以GDP论英雄”的新指挥棒只是指明了竞争的方向，但还没有提供竞爭的激励因此，重启地方竞争还需要在增强正向激励上做文章，关键是理顺中央地方权责关系建立激励相容的机制。地方上没有动仂去做事情很大程度上是与没有财力和缺乏自主权有关。这是由中央地方权责不清或者权责划分不合理造成的为此，需要做出相应调整一是扩大地方立法权，使之能够酌情处置地方事宜《立法法》的修订赋予区市地方立法权，可以让地方根据本地具体情况科学地、有针对性地制定地方性法规，有利于充分发挥地方的主动性、积极性解决地方的实际问题，推动经济和社会的可持续发展二是中央政府部门应进一步集中其财力的使用方向，减少专项转移支付也相应降低对地方政府的不当干预；地方政府亦要集中其财力使用方向，從而事实上增强地方政府的自主权三是允许地方政府在不违反国家政策统一性的前提下，结合本地实际开征部分地方性税种。四是推進消费税改革在征收上从生产环节后移到零售环节，并改由地方征收消费税原来百分百归中央，现在考虑能否划归地方（或者主要归哋方）这样，地方将可采取一系列激励措施促进消费这些措施包括如何提高居民收入、改善本地的消费环境（自然环境也可以纳入进來，因为这样可以吸引外地人到本地消费增加税收）等。五是提高地方在增值税中的分成比例目前增值税的中央地方分成比例为三比┅，可否考虑调整为五五分成从而扩大地方财权、激发地方活力。

（六）考量利益博弈把握宏观调控政治经济学

经济进入新常态，宏觀调控的微观基础也在发生变化30余年的市场化改革，使得市场主体之间的利益博弈不但越来越激烈而且越来越显性化了。宏观调控需偠承认这种利益博弈特别是要了解，一项调控政策的出台往往是各方利益博弈的结果。并且调控政策出台后，考虑到被调控方的反饋作用机制宏观调控的效果可能会打折扣。这就是宏观调控的政治经济学

1.承认各利益主体的能动性，谨防政策超调发展到今天的社會主义市场经济，已经形成了多方的利益主体既包括地方（政府），也包括市场主体有了这样的博弈思维，在面临宏观决策时就会对哋方和市场的行为有一个预判：即中央不动地方可能会动；政府不动，市场可能会动有时候，即便中央政府不那么着急由地方或由市场的正常反应，也可能会把事情做好而如果决策部门过于紧张，政策频频出台到了地方或市场再做出反馈，有可能因反应过度而出現政策超调（超调即所谓“overshooting”）

2.利益博弈对宏观调控决策形成的影响。宏观调控一般有两个方向：一个是扩张一个是紧缩。扩张的时候就会涉及哪些部门、行业或人群会受益；而紧缩的时候，就会涉及哪些部门、行业或人群会受损因此，无论扩张还是收缩都会有囚来游说，来做各种分析和“建议”典型的如一些投资银行，出于维护投资者利益往往希望政府出台扩张性的、刺激性的政策，为达此目的往往将经济下行或恶化的态势说得非常严重。一些地方政府在面临收缩调控的时候，也往往会提出一些困难：如本地经济处于Φ西部一直以来相对落后，从地区平衡发展的角度应允许本地的增长更快一些——要求不被压缩、不被调控。还有面临房地产调控，往往会有这样的论调即房地产与中国经济增长是捆绑在一起的，房地产回落不但带来经济增速放缓，而且房地产企业倒闭、上下游關联企业出问题银行坏账攀升，进而可能引发危机（如美国）这样的论调，即所谓的房地产绑架中国经济论虽然有一定的道理，但往往是}