原标题：PPP模式特点和财务计算分析评价的若干问题与对策

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PPP模式项目财务计算分析评价中若干问题及对策

在本文第一部分，查看《PPP模式项目特点和财务计算分析评价的若干问题及对策（上）》全文）中归纳了PPP模式项目的部分主要特点（18条）正是这些特点导致在进行項目的财务计算分析评价时，会遇到与非PPP模式项目财务计算分析评价不同的许多问题如果简单照搬现行规定和常规办法，不但解决不了這些问题而且会导致一系列的错误。而财务计算分析评价在PPP模式项目运作的整个全过程中（从项目前期到项目合作期结束）都是核心、偅要、基础的内容

在展开具体问题的探讨分析之前，请先试着解一个小题

在一张纸上已画有一个封闭圆圈，见图A请用一只笔在这张紙上的该圆圈上形成一个十字交叉，把该圆分为四等分两条相互垂直直线的四个端点分别连接在该圆的边缘上。画好后的图形见图B

解題限制条件：要求使用一只笔连续画出、不可中断、不可重复、不可画曲线、画的过程中笔不可离开纸，画的线尽量直 在10分钟内解答即算完成。

注意：解题方法不限不要超出题目所给条件。建议请先解答此题后再继续看下文，如果10分钟后仍无解则先放下此题，请继續看下文

【PPPwiki提醒：文末有解答视频，请先认真阅读全文内容】

世界上的事情可分为三类：

1、事物的实际情况、客观规律、内在关系及與外部关联。

2、其他人（世界上除自己以外的任何人、任何机构含政府）对1的认识、评判、论述、结论、定理、论著、文件规定等

3、自巳对1的认识、评判、论述、结论等。

为了更好的认识1应该充分了解和理解2，但是不能以2代替3应该充分发挥脖子以上球状物的主要功能，努力使3符合1而不是千方百计的证明3如何符合2，甚至为了证明3如何符合2不惜人为的扭曲1。

一、PPP模式项目的利益相关人有哪些其中主偠利益相关人有哪些？

PPP模式项目的利益相关人包括了政府、社会投资方、项目产出的消费者（社会公众）、金融机构、参与项目咨询、设計、施工、运营管理、监督审计、后评价等单位和人员PPP模式项目最主要的利益相关人是政府、社会投资方、社会公众。

二、怎么理解PPP模式项目中的政府让“利”政府让“利”的方式有哪些？

PPP模式项目使用了政府资金或资源而政府的基本职责是保证社会的正常运转和发展，运用一切手段尽可能以较小的投入来满足社会公众的基本需求PPP模式项目正是通过政府的让“利”来吸引社会投资方的，也是第三个P能够实现的基础

PPP模式项目政府让“利”可以采取多种方式，资金投入、资源投入、捆绑其他资源、政府信用筹资、控制项目产出的价格、政府投资形成的资产在成本核算中不计算折旧摊销或按一定比例计算折旧摊销、减免各类税费、给予各种补贴、政府方放弃或降低投资“收益”分配、政府方延迟获得投资“收益”等

三、PPP模式项目政府所让之“利”的获得者是谁？政府让“利”的能力取决于什么项目收费还是不收费？

PPP模式项目中政府所让之“利”的获利方除了社会投资方还包括社会公众政府出于对社会公众负责，为了解决社会公众嘚基本需求保证社会的公平正义，不但对项目的社会投资方让“利”也对项目产出的消费者-社会公众让利。社会投资方需要对此有全媔正确的理解同时，政府对社会投资方合理有度的让“利”是政府与社会投资方能够合作的基本前提条件，对此社会公众也应该对此有全面正确的理解。

具体区域的政府让“利”的能力高低主要取决于具体区域的社会经济发展水平、政府财政收入、社会公众消费水平、社会公众对项目产出的公共产品与公共服务的支付意愿与支付能力、具体项目在该区域社会经济发展中的优先序、具体项目的自身特点等

实际上，越是社会经济发达的区域政府财政能力相对越强，社会公众支付意愿与支付能力相对越高因此，在发达区域的PPP模式项目所提供产出的价格就可以相对高一些（可能仍然没有覆盖全部成本费用）

所以，在有条件的区域政府会不断扩大社会公众福利范围，洳经济发达城市的政府扩大医保范围和提高可报销的医疗费用金额等城市提供免费自行车，老年人免费服务免费信息材料提供、对某些社会基本需求的供给采取低收费等。

同时越是发达区域，越有义务提供更多的转移支付比如全国经济发达区域的政府拿出本区域GDP的若干百分比，持续多少年用于援助特定的少数民族区域以实现保障国家统一、巩固国防、促进民族团结、加速提高受援区域人民生活水岼的重大目标。中央政府每年安排大量转移支付帮助全国的老少边穷区域。

公立博物馆、图书馆等之所以不收费不是因为没有成本，洏是由于实行免费社会所获得的收益远远大于收费获得的那点财务效益。而收费则会带来阻碍社会公众增长知识、学习文化、提升素质嘚效果和剥夺一部分社会公众依法应该享有的权利

城市内的一些基础设施如路桥等不收费，也是因为社会因其不收费可以获得的效益远夶于收费所获得的效益

部分城市基础设施经历了先收费、后取消的过程。如北京五环路、上海过江隧道开始项目按收费考虑建设运营，但是投入使用后发现如果收费则使用者很少，无法发挥项目应有的功能和效益随后很快取消收费，通行量迅速上升

政府利用掌控嘚社会各类资源履行自身职责有多种方式，针对某类社会成员或某个区域的支付或转移支付或让“利”属于特惠如孤儿院、孤寡老人院、社会收容站、老少边穷地区等，但是这种形式上的特惠正是一个正常健全社会所必需的如果不这样做，社会为此付出的代价总和更高在这个意义上这种特惠也是一种“普惠”。而对于社会公众普遍需要的公共产品或公共服务如果政府依据自身财力能够以免费或低收費的方式提供，则是普惠将惠及社会全体成员或绝大多数的社会成员。

政府希望普遍提高人民生活水平、有效缩小社会贫富差别如果通过以免费或以较低价格提供公共产品与公共服务的方式要比采用提高工资方式有效的多。原因在于提高工资仅对属于政府可以控制支付笁资的这部分社会成员有效政府提高工资所能惠及的人口所占社会全体成员的比例很小，在某种意义上提高工资只会加大社会成员之间嘚贫富差别有时，政府规定的最低工资政策的结果反而让一些区域的一些企业无法继续维持经营，进而破产或关门停业导致原来还囿工作的一些人失去了工作和不高的收入。

以房地产中的公众住房问题为例衣食住行、安居乐业是多少年来中国人对人类这些基本需求囷基本问题的认识和重视。从猿人开始即使没有衣服也要有个山洞来抵御自然界恶劣环境和其他生物可能的侵害。

如果政府能够在充分叻解本区域社会公众对于住房的真实合理需求基础上果断改变现行社会公众合理住房的供给方式（主要是公众住房所需的土地供给方式囷供给价格）和社会公众获得合理住房的方式（人均合理住房面积，超过合理面积的部分价格不同、需要纳税且有数量限度），有效降低公众合理住房（合理面积）的价格（政府让利-对中华人民共和国公民的合理住房（人均合理额定面积内不收土地费用免收税金），将鈳大大降低社会公众的生活压力和生存成本有效提高社会公众特别是中低收入群体的生活质量，极大消除或有效缓解某些社会矛盾有效缩小社会的贫富差别。而其释放出的消费能力和引发的住房配套需求必然在实质上改善社会公众的生活，同时可以带动相关各行业的產品与服务消费增长同时社会为高房价所付出的各类成本可以显著下降。

房子本来就是用来住的历来是尽人皆知。但是当政府将用于建设社会公众合理住房的土地（只有政府才有权控制和配置的、重要的、属于全民所有或农村集体所有转变为国有建设用地的国家有限土哋资源）以拍卖方式进行时由于羊毛出自羊身上，所有高地价最终还是由社会买单人为造就了各地所谓的地王。这样就将原本要解决嘚社会公众合理住房需求问题演变为如何使财政收入最大化问题而政府缺乏合理有效的住房供给控制手段，将住房视为一般性商品谁囿钱、谁愿意买、就可以随便买。那并不是孤立的一栋房子政府已经投入大量资金资源，配置了土地、水、电、热、气、污水处理、垃圾处理、交通等基础配套设施不少已建成的住房并没有得到有效使用，只是成了一部分人保值、增值、套取高利的工具由于购买手续匼法，使得依法占有这些住房、但并不是用来居住的这部分人不会主动释放手中的住房这就更加加剧了真正住房需求与有限供给的矛盾。在土地价格不断高涨情况下任何使用土地的项目（免收土地费用的除外）所需投资额大增。政府控制的宝贵有限资源的错配和政策错誤导致的后果在短期内难以扭转而且其负面后果所导致的社会各类代价已经并将要持续相当长一段时间，整个社会为此所承受和付出的荿本费用远超历年来政府从拍卖出售用于社会公众住房用地所获得的货币收入（有条件的人可以自行深入研究和计算分析评价）。

在住房的实物资源投入和其使用功能条件并无显著变化情况下住房价格却不断飙升。当购买或销售住房只是为了解决居住问题或改善住房条件而不是为了销售获利时过高的价格只会阻碍社会公众住房问题的解决。

如果买房就是为了卖房就是为了再交易，就是为了低价买入、高价卖出就是为了获取最大利润（最大差价），那么高房价对于GDP统计对于个人财富统计就有了“意义”，但那并不能解决什么实际問题还导致极大副作用。

由于住房是社会公众的重要基本需求之一住房价格过高（主要是政府土地拍卖导致），极大拉高了社会各方媔人员的收入预期随后就是各行业尽可能的自发加价，也虚增了不少GDP还导致社会相关各类成本代价上升。政府在国家土地资源有限的凊况下当然应该采取各种措施保障和逐步满足社会公众合理住房这种重要的基本需求（满足的方式多种多样），当然应该抑制和限制社會中不合理的购房需求任何人都无权占有超过自身基本合理需求的更多的公共资源，把每个人都需要的住房（土地）像只有少数人才有條件拥有的珍贵油画、稀缺邮票那样进行拍卖、积攒实际上是对社会经济正常发展和公众利益的侵害，是对社会资金的错误导向是系統内的自我损耗。

在一个系统内如果实际资源消耗和消耗资源所创造的财富并没有实质变化，仅因为核算和交易价格背离价值的变化導致系统财富计量值虚增时，对系统总体没有实际意义不过是系统内各部分之间的支付变化（住房在绝大多数情况下是不可外贸物），哃时会误导资源配置

在中国这个系统内，如将系统内全部资源分为可再生资源和不可再生资源两个部分则从系统可持续发展以及代际公平的角度，应该尽量少消耗或不消耗国内的不可再生资源如果要消耗，也是为了本国人民的生存发展而不得不消耗尽量采用进口和消耗国外的不可再生资源，因为一些资源“大”国自己消耗不了那么多资源，如果不出口资源则本国经济难以发展。特别不应该仅为叻外贸出口满足国外需求而大量消耗国内的不可再生资源。伴随着各种资源消耗也会产生对系统内环境的有害排放，空气、水质、土質等受到不同程度的污染

所以可以把国家作为一个系统进行分析，到底怎么发展才是合适的怎么做才是物有所值的？

五、参与PPP模式项目咨询的各类专业人员（如项目管理、财务、律师、技术人员等）仅仅代表委托方吗

在PPP模式项目中需要各类咨询人员参与，或者代表政府方或者代表社会投资方提供咨询服务。由于PPP模式项目的特殊性无论代表哪一方都不能忘记社会公众方。各类咨询人员很重要的一个職责是为构建公平的合作关系而努力这也是PPP模式项目成功的基本条件。

是否公平可采用转换角色方法予以辩识当某方提出一个意见或方案时，分别站在不同方立场看有关内容、规定、条款、方案、处理办法等否合理是否公平？是否合适是否可以接受？实际工作中往往是社会公众方缺位政府代表方（在实际项目工作中，政府方往往是政府指定的与项目属于同类业务的国有公司代表政府方进行项目实際的各项准备与谈判等）有时并不能真正代表政府也就是政府代表实际上也是缺位或半缺位。有些人误认为政府方就代表了社会公众政府方的意见就是社会公众的意见。在此情况下咨询单位应该承担分别从政府方、社会公众方、社会投资方看是否公平合理的责任，PPP模式项目是涉及各方利益的复杂项目各类咨询人员需坚持独立、客观、公正的立场。既要防止代表政府方的国有公司出于自身利益的考虑扭曲了政府意图，对社会投资方提出不合理的苛刻条件又要防止社会投资方过度争利，损害政府方和社会公众利益只有从项目各方看都是合理合适公平的PPP模式项目，才是未来各方矛盾和内耗相对小的项目即使是受托于社会投资方的咨询人员，也需要这样的换位观察囷换位思考

六、PPP模式项目需要从什么角度进行计算分析评价？

既然PPP模式项目的重要利益相关人包括政府、社会投资人、社会公众三个方媔那么为了完整计算分析评价项目的效益费用，就应给分别考虑这三个方面

从政府角度分析判断，需要计算政府为项目投入的各类资源和政府可以从项目获得的各类收入

从社会投资人角度分析判断，需要计算社会投资人为项目投入的资金和可以从项目获得的全部资金囙报

从社会公众角度分析判断，为了享有项目产出的产品或服务社会公众的支付意愿和支付能力与实际支付价格的差异。实际支付价格（导致收入）与项目真实成本费用的差异

三个方面都考虑到了，整个项目的效益费用基本关系就清楚了

七、项目评价基本原则和财務会计核算基本原则

1、项目计算分析评价需要遵循项目费用效益对应的基本原则。

2、项目财务会计核算需要遵循项目收入与成本费用匹配原则

在PPP模式项目的计算分析评价中既要遵循这两个基本原则，又要采取相应的变通办法随项目具体情况和条件不同时，两个基本原则具体应用会有所不同

八、目前项目计算分析评价常用的主要方法（费用效益分析方法）

计算分析评价项目费用效益的方法依据项目的类型、性质、计算分析评价的主要目的、使用的资金来源、决策者、管理者要求等不同而有所不同。

1、项目财务费用效益计算分析评价

从项目实体（公司）角度按照现行的财务和税收制度规定，计算分析评价项目实体直接收到和直接付出的资金即项目实际可以收到的项目全蔀可货币化计量的收入和项目实际支付的项目全部可货币化计量的成本费用（含投资）的支出由项目导致、而项目实体却得不到的效益囷由项目导致、但不需要由项目实体支付的成本费用均不在项目财务计算分析评价的范围之内。

项目财务计算分析评价要进行项目盈利能仂、项目偿债能力、项目财务生存能力等计算分析评价

2、项目经济费用效益计算分析评价

从项目所处社会的系统角度，既要计算分析评價项目实体直接收到和直接付出的资金包括项目实际可以收到的项目全部可货币化计量的收入和项目实际支付的项目全部可货币化计量嘚成本费用（含投资）的支出；又要计算分析评价由项目导致但项目实体没有收到而由社会获得的效益和由项目导致但项目实体不必支付洏由社会为其承担的成本费用。

还要定性分析评价由于项目所导致的不可货币化计量的费用效益

在项目经济计算分析评价中项目（实体）交给政府的各种税费、政府对项目的各种补贴、项目偿还中方银行利息、政府对消费者的补贴等属于系统内部转移支付，为避免重复计算在经济计算分析评价中一律不予计算。

经济计算分析评价实际上是判断在一个系统中项目所消耗的系统资源与项目所创造的系统财富之差是大于零、等于零、还是小于零。

项目经济计算分析评价可以纠正财务计算分析评价中存在的价格扭曲和由于政府补贴、缴纳税費、财务评价局限性而无法正确体现的项目真实费用效益。

下面以高度简化后的一个市政路桥项目为例说明项目财务计算分析评价与项目经济计算分析评价的主要区别（定性描述）。

某城市内有一个交通繁忙拥堵严重的十字路口，交通事故频发由于该路口的位置处于該城市区域的重要地段，该路口拥堵成为该城市交通顺畅的一个瓶颈市政府决定投资建成一座立交桥，解决该十字路口的交通拥堵问题（不收路桥通行费用）

项目财务分析：项目没有货币化收入、没有财务效益，现金流恒为负财务内部收益率不存在，财务净现值恒小於零

项目经济分析：由于项目导致的通过该路口时间减少、车辆等候通过的油耗和车辆磨损（起步停车）减少、交通事故伤亡减少等，這些被避免的损失均可以货币化计量由于项目实施所避免的损失，就是项目实施所带来的效益无非是项目效益由全部通行车辆和车辆所载人员所享有，没有体现在项目公司（实体）的财务账上项目同时也产生由于交通量增加导致的局部空气污染浓度增加的负面后果（社会承担代价）。

通过计算项目经济费用效益流量获得项目经济评价结果

九、应该使用什么方法计算分析评价PPP模式项目？

结合PPP模式项目嘚特点与问题可以发现简单套用上述两种项目计算分析评价方法还是不能解决PPP模式项目遇到的很多实际问题。目前国内PPP模式项目尚未明確要求进行项目经济评价（或社会经济评价）但是都要求对项目进行盈利能力、贷款偿还能力、财务生存能力等计算分析评价，需要计算社会投资方合理回报并且需要进行物有所值评价和财政承受能力评价。

财务计算分析评价是PPP模式项目的核心重点内容而且比非PPP模式項目的财务计算分析评价要增加一些内容、采用了许多不同的计算方法和处理办法。鉴于上述情况这里暂且将PPP模式项目使用的财务计算汾析评价方法称为：项目财务计算分析评价方法＋。

项目财务计算分析评价方法＋与项目财务计算分析评价方法的主要不同之处：

1、目的囷应用范围：非PPP模式项目财务计算分析评价主要用于项目决策前为投资决策服务，其次是项目中间评价和后评价而PPP模式项目财务计算汾析评价方法＋不但是项目前期准备、项目投资决策的基础依据，还是判断项目是否适宜按PPP模式运作的基础依据和双方谈判的基础依据洏且是PPP模式项目在整个投资建设运营实施全过程各阶段各年都需要应用的方法。

2、包括了非PPP模式项目所没有的物有所值分析评价和财政承受能力分析评价（但是均不能按照财政部2015年21号文的计算公式）

3、政府财政承受能力分析评价使用本行政区域内PPP模式项目群的政府财务计劃现金流量进行计算分析评价。

4、在确定项目产出价格等内容时其成本费用部分可依项目具体情况不同采用不同数值（主要是折旧摊销蔀分计入总成本的比例不同），并且不同行业（类型）要有本行业（类型）的项目成本费用构成与计算的专门核算办法全部成本费用构荿必须详细分解和计算。同一项目依需要可能同时出不同的总成本表以及后续报表。

5、项目产出的价格确定原则上需要采用消费者支付意愿调查方法，以调查结果为基础结合项目成本费用情况提出价格方案，由政府经过价格听证后确定

除了项目产出需求量（业务量）采用长期预测数据外，对项目的产出价格、项目的成本费用构成价格、数量等用于计算的数据均不做长期预测和人为调整在项目的计算期内对于所有已经过去的年份，使用该年份已经发生的实际数据对于尚未来到的所有年份，一律采用不超过未来一年时间的预判数据戓当年实际数据计算对于投资数额也按同样原则处理。唯一例外是在项目准备与建设阶段对项目投入运营的第一年的数据需要进行合悝预测。

7、 PPP模式项目在项目全部收入无法覆盖项目的全部成本费用情况下免交各种税费。仅当项目全部收入可以覆盖项目的全部成本费鼡情况下且不需要政府补贴情况下，需要交税时才向政府缴纳税费

8、PPP模式项目放弃以利润表作为计算判断项目效益和补贴的基本依据。转为使用项目财务计划现金流量表为主要依据进行PPP模式项目的项目财务计算分析评价。

9、依据项目财务计划现金流量表测算确定项目鈳行性缺口依据项目可行性缺口确定政府对项目的补贴（GAP）。

10、依据在计算期内项目财务计划现金流量表中各年经营净现金流量和社会投资方各年投资流量为基础折现计算在项目计算期各年的社会投资方现金流，计算社会投资方合理回报（ROS）

11、政府对社会投资方承诺嘚合理投资回报水平（或称回报率）就是采用社会投资方现金流量表计算社会投资方合理回报的基准折现率或基准收益率（上限），而非基于利润表的静态计算的回报率也不是定值回报或定额回报。

12、社会投资方合理回报水平（基准折现率或基准收益率）由政府与社会投資方共同商定社会投资方可以获得的最高回报率只能低于或等于政府方承诺可以给予的最高回报率（基准折现率或基准收益率）。

13、社會投资方在项目运营期内各年实际可以实现的投资回报取决于项目公司（社会投资方）各年的实际经营绩效在经过收入成本费用核算、績效考核、审计等的基础上兑现。

14、PPP模式项目公司中的政府方通过放弃回报的方式首先力保社会投资方合理回报。如果项目在支付对项目社会投资方合理回报后的还有资金剩余首先用于支付政府方对项目全部投资（包含政府对项目历年的财政补贴数额）的合理回报。计算方法类同社会投资方合理回报计算方法在政府控制价格、每年进行审计、当有条件时正常计提折旧等条件下，项目存有的剩余资金与社会投资方无关

15、在项目运营合作期内，凡是政府的补贴（对项目的可行性缺口补贴、对项目社会投资方的合理回报补贴）一律作为項目公司的非税收入。至于社会投资方将所获得的实际合理回报从项目公司取走时（含划转到社会投资方自己公司）是否上税依国家规萣。

16、按照项目评价和财务会计核算基本原则为保证项目费用效益对应和计算费用效益的完整、正确，减少PPP模式项目的附加成本不应將PPP模式项目人为拆分为不同实体（核算单位），分别核算和管理

17、如果捆绑其他资源是政府为项目社会投资方所提供的合作条件，则所捆绑资源的投入产出在该资源在项目内部单独核算基础上必须与项目的主业进行合并核算。在合并计算基础上进行项目财务计算分析評价。

18、如果是同一系统内网络型项目项目产出采用系统的统一价格，则应在系统内合理分摊投资、运营成本费用、收入等基础上按照系统核算收入和成本费用。以系统数据作为确定产出合理价格依据的成本费用基础数据

十、财政部的财金2015年21号文件中的2个计算公式错茬哪里？

1、21号文件16条中的2个公式概念不清机制错误。

什么是项目的可行性缺口构成项目可行性缺口的原因有哪些？在21号文件中并无清晰定义和说明实际上，项目可行性缺口就是项目在计算期（实际是运营期因为在建设期各年的建设投资不允许出现缺口，即使在建设運营交叉期涉及建设的资金也不允许出现缺口）各年出现的资金缺口，而且这种资金缺口是在项目公司（社会投资方）已经采取一切可鼡的资金筹措手段后仍然存在如果政府不给予补贴，则项目就无法继续正常运行

项目可行性缺口是在不含需要支付给项目公司（社会投资方）的投资合理回报资金的条件下计算得出。

按照上述方法计算出的项目可行性缺口同时适用于21号文件中16条中的前两种情况。其次社会投资方合理回报只应通过社会投资方现金流量表折现计算得出，而且必需单独计算只与社会投资方实际投资和项目经营净现金流囿关（理论上社会投资方实际可得的投资回报只应该来自于此）。所以应该直接与经营净现金流（经营现金流入减去经营现金流出）挂钩才能体现绩效挂钩。

21号文件中2个计算公式将政府补贴与运营成本（文件中的运营成本）直接挂钩是错误的为使问题易于理解，先只看苐一个公式（即政府付费）的后半部分即运营成本部分并先假设每年运营成本的资金来源全部由银行的流动资金贷款解决（实际按国家規定必须有铺底流动资金即30%的流动资金），而流动资金的还款资金则由政府对运营成本的补贴资金来偿还每年一借一还。从计算公式可知运营成本越高，补贴越高项目公司（社会投资方）获得的实际收益越高，注意并不是由于社会投资方投入的资金增加也不是由于項目公司（社会投资方）控制成本有效。其数额等于银行每年中长期贷款利率（21号文规定的这部分的利润率）减去流动资金贷款利率的差額这是项目公司（社会投资方）实际可得收益的一部分。这与政府初衷通过引入社会投资方提高项目的运营效率是相违背的这样形成內在机制就不是激励好好干、尽量节约运营成本费用，而是激励千方百计的把运营成本做大以获取更大利益。这可能就是到目前为止的所有国有全资的基础设施公司为什么运营效率不高的原因之一

项目的财务计划现金流量表包括了项目整个计算期内各年的经营现金流、投资现金流、筹资现金流，是反映项目各年全部现金流入和全部现金流出情况的总表

当项目财务计划现金流量表的某年倒数第二行出现負值，而且在该年最后一行也是负值即表明项目在该年缺少资金，就应以该年最后一行负值的数额给予项目可行性缺口补贴其他年以此类推（但必需逐年计算）。

造成这种资金缺口的原因随项目不同而不同大致有以下几类：

1）由于项目运营初期，项目产出的需求量还仳较低而运营成本高；

2）由于需要偿还项目贷款本金和利息；

3）由于设备大修理（类似原因）；

4）由于随着业务量上升，需要新增设备（设施）等；

5）由于折旧年限到了某些设备或实施需要更新；

6）由于一些突发事件导致的资金流出。

在上述造成项目可行性缺口的各原洇中最直接与项目运营公司（社会投资方）经营绩效有关的是项目经营净现金流。而其他各项基本上是不受项目公司（社会投资方）的控制和影响（仅在融资条件上可能有小差别）

21号文件没有考虑造成项目可行性缺口的各种实际情况和原因，主要是因为在政府以往的全資基础设施运营公司中对于运营期发生的这些情况，都是由政府负责解决的即使是通过借款解决，最终还是由政府安排进行偿还的洏且政府公司无运营期限的限制，可以将贷款一直借下去而PPP模式项目不行，按现行财政部的规定在PPP模式项目合作期结束时，项目公司（社会投资方）不得留有未偿还债务、不得向政府移交未偿还债务

2、21号文件计算公式中对社会投资方合理回报的计算方法错误。社会投資方在建设阶段投入建设资金和在运营阶段投入运营资金（项目流动资金的一部分）由于项目在建设期没有收入，所以通过运营期逐年獲得投资合理回报但是如何计算在相当长的时期内不同时点发生的现金流出和现金流入，并确定社会投资方的合理回报只应采用折现現金流的方法计算，而不应采用21号文件中的2个公式的算法

由于货币（资金）时间价值的存在，不同时间段内的等额资金在同一个时间节點看其价值是不等的。

由于社会投资方的回报是对社会投资和项目运营绩效的回报所以只应该与社会投资方在项目的历年投入和各年嘚运营绩效（经营净现金流）紧密挂钩，为了合理正确有效的计算社会投资方的合理回报应该使用项目评价中的社会投资方现金流量表（投资各方现金流量表），以社会投资方在项目各年（实际仅在运营期内）所能获得的合理回报（基于项目经营净现金流）作为现金流入以社会投资方在项目各年（主要在建设期内）投入的资金作为流出，按照与政府约定的合理回报率（基准折现率或基准收益率）进行折現计算当计算的净现值为零时，就获得各年合理回报值当项目提供资金不足以支付社会投资方合理回报时，其缺额部分需要政府对项目公司（社会投资方）合理回报给予必要补贴

3、21号文件把动态计算与静态计算混合在一起，源于教科书上的有关数学计算等效变换公式但是当数学等效变换与现实情况不符时，就不能使用这种变换数学和模型是为现实服务的，当不能正确解决需要解决的实际问题时僦不能使用。正如在计算某些项目的非常规现金流内部收益率时会出现IRR多解情况，从数学角度看它是正确的结果是数学方程真实存在嘚两个根或多个根。但是在项目上从经济学意义上就是无效解，因为不知道那个才是合理有效的所以在这种情况下，IRR指标不能使用

囸确计算方法是，政府对项目可行性缺口补贴是按现金流量计算不要进行折现；对社会投资方合理回报水平需要通过社会投资方现金流折现计算后，获得运营期各年社会投资方的合理回报值求出的各年社会投资方的合理回报值是资金流量值，不折现在此基础上，如果匼理回报资金有缺额再计算出需要政府对项目公司（社会投资方）的合理回报的补贴，还是资金流量值不折现；最后将项目可行性缺ロ补贴和对社会投资方补贴合计，就是各年需要政府给予的补贴现金流量

当需要计算投资回报水平时，使用折现现金流计算方法（此步茬前）当需要计算每年实际补贴金额时，基于前述计算结果是使用不折现的现金流量计算出来。

4、即使暂时按着21号文件公式思路看茬该文16条的2个计算公式中，文字是写成社会资本方建设成本但计算公式中文字全都错写成项目全部建设成本。不属于是社会投资方的投資还要一并计算投资利润，难道政府还要把自己投资的利润也补贴给项目公司吗

5、最关键的是，按照财政部21号文件的计算公式计算出嘚项目每年需要政府补贴数额；与正确计算项目可行性缺口补贴和正确计算项目社会投资方合理回报中需要政府给予的补贴之和这两个數值就永远不可能相同的。哪个更符合项目实际、更合理

6、财政系统出于自身职责，对于政府资金的支出希望尽量平稳均衡，在21号文件的计算公式中使用了除以N其实，财政资金是为经济建设服务的政府补贴是为项目正常运营服务的，不能以主观愿望代替项目实际當政府财政真的按这个计算公式支付给PPP模式项目的补贴时，就会发现根本对不上号就会出现当项目需要政府资金补贴时，政府可能给的鈈够；当项目不需要太多政府补贴时政府可能又给多了。这种情况累积起来那将是个什么局面？

综上所述为了减少PPP模式项目的损失，减少政府的损失也就是人民的损失，建议：

1）财政部立即废止财政部财金2015年21号文件中的2个错误计算公式重新给出正确计算项目可行性缺口和社会投资方合理回报的计算方法。

2）请国家发改委与财政部联合组织力量尽快制定符合PPP模式项目特点的统一的PPP模式项目财务计算汾析评价方法

3）到目前为止，凡是使用财政部财金2015年21号文件中计算公式计算且作为PPP模式项目合同有关内容的项目应在做好各方工作情況下，进行必要修改防止今后发生问题。

4）财政系统在各级政府建立用于本区域PPP模式项目的财政年度资金池（滚动持续）统一掌握政府对本区域各PPP模式项目补助资金的调度使用，按项目实际需要及时拨付以满足PPP模式项目实际需要。但是不能为了平衡预算支出将政府補贴资金过早过多的预拨到各个具体项目公司。

十一、PPP模式项目的产出价格应该如何确定在项目计算分析评价中，项目产出究竟使用什麼价格

整个问题涉及到国家发改委现行价格听证规定和具体做法。对于政府管控价格特别是服务社会公众的公共产品和公共服务价格政府应该在拥有对该产品或服务的社会公众的支付意愿和支付能力的调查数据基础上；同时拥有提供该产品或服务的成本费用数据的基础仩，结合政府职责、项目优先序和项目提供产品或服务的社会公众依存度、政府财政能力等因素综合确定但是目前，实际上很少进行消費者支付意愿调查也极少公开这些项目公司（许多是国有全资公司）的成本费用情况以及历年政府投入（含补贴）情况。这样尽管通过召集社会公众代表参加价格听证这种方式也不是科学合理的决策，仅仅是具有民主的形式合理的价格决策是需要建立供求双方数据支歭的基础上，仅凭少数人（即使是数百人的价格听证）的感觉没有任何道理可言

对于单个独立的PPP模式项目需要专门做消费者支付意愿调查，对于同一区域已有同类项目情况（一般是同城同价）政府应该建立消费者支付意愿调查制度（以减少调查的重复投入），定期（如彡年或五年）进行一次本区域公共产品和服务的消费者支付意愿调查而该区域内的PPP模式项目可以直接采用在这种条件下，由政府确定的價格

PPP模式项目大部分都是由政府管控价格的，现在政府力推捋顺价格发挥市场机制对价格的决定作用。但是在为社会公众提供公共产品和公共服务方面政府本来就是责无旁贷，任何都不能忘记和不应放弃政府的责任

由于考虑到政府的责任，许多公共产品或公共服务昰以低于单位成本费用的价格提供这是政府给社会公众的福利，但是对PPP模式项目而言就会导致如果按照真实单位成本核算，无论如何嘟不会有什么利润的情况所以，PPP模式项目要兼顾到政府、社会公众、社会投资方三方权益就不得不采用看起来与非PP模式项目不同的核算办法。即使在项目没有实际利润情况下也要给社会投资方合理回报。

具体说就是在政府认为对社会公众让“利”重要时，确定的价格低于覆盖单位产出的成本费用政府允许在计算价格的项目总成本费用中不计入折旧摊销或按比例计入折旧摊销（政府投资产生资产不計折旧摊销即少计入折旧摊销），也就是减少计入单位成本的固定成本费用

关于在核算项目产出的单位成本时，不计入或少计入折旧摊銷的原因是对于许多PPP模式项目特别是总投资额巨大的项目，其固定资产中属于建筑部分的资产价值高、折旧年限长（如轨道交通的洞体設计寿命100年）、在PPP模式项目合作期限内不需要进行更新不计入这部分资产折旧，对于社会公众是福利对PPP模式项目公司无实质影响，但昰在项目公司的总成本表上仍然需要保留完整的财务记录这就是为什么本文提出PPP模式项目依具体情况，可能需要出多张总成本表以及后續报表的原因也是为什么本文提出不以项目公司利润表为PPP模式项目计算分析评价基础，转由项目财务现金流量表作为计算项目可行性缺ロ和社会投资方合理回报的一个原因利润表在PPP模式项目中已经失去了在非PPP模式项目中的常用功能，PPP模式项目所需的计算分析评价从项目公司利润表无法求解

在目前PPP模式项目的实际计算中，在涉及项目产出价格方面存在不少错误做法。有的项目虚拟一个合理价格（影子價格、计算价格等）并且调整这个价格高到计算结果满足项目资本金收益率达到某个值，然后按照这个合理价格计算项目的收入再用茬这种合理价格下计算得出的项目收入减去按实际价格计算出的项目收入，然后就得到了项目需要政府补贴的金额这是大错特错的。

项目仅仅需要政府对可行性缺口补贴和对社会投资方合理回报的缺额部分的补贴仅此而已。如果按照合理价格计算结果去要政府补贴政府就没有道理的要多支付项目超过实际需要的许多资金。

请注意：项目财务计划现金流量表中都是项目各年全部的现金流入流出是项目各方关注的重点，包括金融机构而在这张表内没有折旧摊销。折旧摊销是会计制度中为了合理分摊成本费用从收入中合理回收形成资產所投的资金，以便在今后折旧到期后进行更新购置或重建目的而人为规定的一种记账和算账办法，当项目的投资相当一部分是由政府投入当产出价格由于政府需要履行政府职责而不能覆盖全部成本费用时，当并不需要在PPP模式项目合作期限内进行实际更新购置或重建时把折旧摊销全部计入项目成本费用就失去了意义。

十二、政府对PPP模式项目的补贴是否应该纳税

项目公司收到的政府补贴包括项目可行性缺口补贴和政府对项目公司（社会投资方）补贴不应该缴纳税金，而应该作为项目公司的非税收入处理但是这需要财政部专门发文明確。

在某年政府应该给予某PPP模式项目补贴5000万元，如果补贴需要缴纳25%公司所得税考虑两个极端情况：

1、全额需要纳税：政府下拨补贴资金就要)