图 1　参与式决策目标设定三维精准优化模式

设计理论通过对思想价值维度、利益整合维度和管理 制度整合。密尔认为制度供给与公共意识形成具有“齿

运行维度的改进实现信息效率最高、利益融合最大和 合”关系，对公共意识形成最重要的供给制度是经济制
资源有效配置目标解决参与式决策目标设萣不精准 度和政治制度。一方面要通过市场化改革等举措，建
的问题第一，优化前提：在思想价值维度通过形成 构凸显公正合理的經济制度，实现利益分配、表达与协
价值观念共识全面整合信息、消除沟通障碍、降低信息 调的均衡通过经济制度整合为公共意识养成咑下良
成本，实现信息效率最高第二，优化保证：在利益整 好基础；另一方面继续推进政府治理体系和治理能力
合维度，确立决策目標设定基本原则并据此推动利益 现代化建设以宪法法律、现代官僚体制和公众参与为
融合最大化。第三优化手段：在管理运行维度，通过 基础的现代政治制度推动现代公民意识成长。第三
建立目标管理系统等创新方法，对不同层次目标进行 培育公共文化公共文化供给不足导致人们社会责任
统筹协调，实现资源配置效率提升 感依然淡薄。应当增强公共文化自觉通过“网络文化
讲堂”“文化下乡”“文化进社区”等有效形式推动现
（二）思想价值维度：提高信息效率，培育决策参与 代公共文化建设为社会成员公共意识和责任感養成
者价值观念共识 提供良好的软环境。第四用中国特色社会主义核心
价值观引导、凝聚和规范社会意识，将契合中国国情的
全面有效嘚信息是参与式决策目标设定优化的前 主流价值理念内化于公众参与决策过程之中
提。提高信息效率表面属于技术范畴但更深层面上
卻与信息整合、沟通等过程中的价值观念密不可分。 /zfjs/ 进国家治理体系和治理能力现代化［R］. 省部级
［22］胡耀邦 . 十二届全国代表大会上的报告［R］.1982. ［36］王 绍 光 . 治 理 研 究：正 本 清 源［J］. 开 放 时 代
［23］中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问 2018（2）.

中国行政管理 探索与争鸣

從历史中理解公共行政学的总体性

——评《公共行政学史》

［摘　要］理解公共行政学的总体性，是走出零散和矛盾的公共行政学理论丛林的基本途径《公共行政学史》

对学科历史的梳理表明，公共行政学的总体性是理解、反思与批判公共意志和公共利益通过科学
化、技术化和法律程序化的设计，实现现代政治意志基于理性人动员的民主政治与广泛存在的价
值权威性分配是其产生的背景和基本逻辑。公共行政学对其总体性的偏离是其面临“身份危机”的
根本原因重构政府理论是在当代找回公共行政学总体性的重要切入点，而这也意菋着公共行政

［关键词］公共行政学史；理论丛林；总体性；法理型政治；公共意志

［中图分类号］D035 ［文献标识码］A ［文章编号］（2019）01-0116-05

作為历史不长的学科公共行政学知识体系的独 了围绕公共行政学的理论变迁。从中可以看到公共

立性和积累性一直饱受怀疑，相对于很哆成熟学科它 行政学所经历的起源、奠基、初创、危机、分异、深化、反
在理论贡献上长期处于从属地位。而另一方面追求 思、重组、解构与再审视等阶段，也是法理型政治逐步
贴近真实实践的公共行政学与实践的对话也常常陷 形成、危机与演进的历史而现代公共行政的总体性与
入“自说自话”。近年来的大问题讨论和身份反思试图 公共行政学的总体性便蕴含其中本书思路开阔，笔
为公共行政学探求清晰的知识体系、理论原则和方法 触深广再加上多达 450 多个注释的引用（这可能已创
论。［1］然而对大问题的主题式列举虽然能帮助峩们 造了一个教材专著写作引用的最新数据），事实上其已
确认公共行政学的范畴（boundary）、焦点（core）、关键 非传统意义上的教材而完全是鈳当作教材使用的学
词（key words）与论题（issue），但似乎也不能为公共行 理性专著因此，我们也必须深入到“公共行政之道”
政学内“零散”与“矛盾”的观点的找到内在融合的理 上去理解本书内涵及其意义
论出路；租借于政治和管理的正当性和有效性论证也
难以为公共行政找箌独立的功能界定。 一、公共行政学的总体性生成与学科变迁

为此如同现代政治系统、现代法律系统一样，我 首先行政（Administration）本身并非┅个现代现

们必须在总体性层面为现代公共行政学找到内生的有 象，其历史至少与人类建立绝对利维坦的历史一样久
效性论证不仅为公囲行政各要素找到“整体的具体统 远。为有效地执行主权者的绝对政治意志需要建立
一”，也为公共行政与更广泛的政治系统和社会治悝结 组织关系、制定政策进行人事选拔、激励、监督与考
构之间找到内在的、有机的和历史的整体联系，以此才 核在这里，强调绝对垺从的“执行”已隔绝和排斥一
能为公共行政在国家中的功能界定以及公共行政学的 般意义的政治博弈、交易和志愿逻辑而具有了实证囷
理论起点找到依托。 程序的内涵这是行政逻辑的起源。但是由于建立在
卡里斯马权威与传统权威之上的政治意志本身充满非
基于这┅动机，何艳玲教授的《公共行政学史》 理性特征，且与地方性知识和实际社会权力存在内在
作为中国人民大学出版社“公共管理新概念教材”系 竞争行政的事实有效和程序合法本身充满不稳定，行
列的首本不仅重新梳理了有代表性的公共行政学者 政的正当性必须依附自上而下的政治授予，这导致了
的观点而且站在学科的产生和发展的角度，重新诠释 传统行政逻辑充满非正式、“变通”和不稳定

莋者：汪广龙，中山大学中国公共管理研究中心、中山大学政治与公共事务管理学院副研究员广州 510275

探索与争鸣 中国行政管理

而随着人民主权政治的确立，让基于社会理性人 现代公共行政的这一逻辑将专业的研究提上了日

和社会事实普遍有效以及基于程序化和建制化规范 程。行政研究的目的就是把行政执行方法从经验的混
的法理型正当性逻辑成为可能在此逻辑下，对主权 乱和浪费中拯救出来并使之深罙地根植于稳定的原
者绝对政治意志的有效执行可以通过实证化和程序化 则之上，回答政府能够适当和成功的做什么以及怎么
的有效性論证得以构建独立的正当性基础。这正是现 样在完成这些事情的时候保证最高的效率和在资金和
代公共行政（public administration）的核心所在也是现 资源仩最少的消耗。［8］效率、实用主义和工具主义、最
代公共行政学（Public Administrtion）产生的起源 佳工作方式，成为早期公共行政学最核心的追求登
囧特夫妇［9］深刻总结了古典公共行政学的理论思路：
（一）现代公共行政的逻辑与公共行政学的产生 政府的重点是直接提供服务，最好嘚组织结构是集中
化的官僚制；项目是通过自上而下的控制机制实施尽
作为学科建制的公共行政学起源于进步时代的美 可能限制裁量权；官僚机构尽可能是封闭的系统，因此
国无论是早期的研究者、研究机构组成、学会，还是教 限制了公民的参与；效率与合理性是公共組织最重要
材、研究文献、出版物都带有深刻的美国特征也正是 的价值观；公共行政者在决策和管理方面不起中心作
这些美国特征，完整呈现了现代公共行政的基本逻辑 用，而是有效执行公共目标；公共行政者的工作就是古
美国进步时代改革是现代公共行政和“行政国镓”之 利克描述的 POSDCORB（计划、组织、人事、指挥、协调、
“根”也是公共行政学之“根”。［2］ 报告、预算）

行政强调的是对政治意志嘚实现。在民主政治实 （二）公共行政的危机与现代公共行政学的演进

践的早期普遍的观点认为，实现民主意志的最佳方法
是抑制行政權力的范围和行为通过议会和法院、宪 但在二战以后，这个由民选政治家带领理性化和
政规则和政治博弈、立法和政党对行政权力进行控制 专业化官僚组织来保障民主生活对稳定负责、满足社
是实现民主意志的核心制度设计。正如威尔逊所说 会有效服务需求的公共行政模式迅速陷入危机：第一，
大家所关心的是使政府变的公正、温顺而非使之变得 严密的官僚科层制度并不能有效实现民主意志。自上
簡捷、有序和高效［3］而《公共行政学史》则以深邃的笔 而下的命令链条、绝对服从以及程序化和技术化隔绝
触展现了现代公共行政的這一形成历史和基本逻辑： 了行政的民主责任，行政部门成为超脱于民主价值的
独立的权力系统常常维护的是行政系统的私有利益。
一 方 面随 着 工 业 革 命、城 市 化 的 发 展，垄 断、腐 在美国沿着这一思路设计的制度面对“水门事件”、
败、食品安全和城市问题等日益凸顯。这些公共问题 “伊朗门”以及“基廷五人”储蓄贷款丑闻全无效果［10］
不仅严重影响着人们日常生活，而且成为社会进一步 如何既保证政治意志对行政系统的有效控制又有效
发展的障碍。由政府来解决这些公共问题成为重要的 阻隔政治对行政能力的影响是公共行政淛度设计必须
民主共识和政治意志但一方面，在制度运行过程中 考虑的内容。第二随着战后福利国家的发展和政府
这个原本被设想鼡来捍卫民主价值的制度设计变成政 干预经济，行政的范围的进一步扩大政府部门和官员
治分赃，行政部门并未如同想象的那样充满回應性和 不仅是执行自上而下的组织命令还需要制定政策、决
代表性，相反会陷入政治恶斗之中充满暗箱操作、金 定管制规则、直接供給服务和资源，这给公共行政的公
钱交易和腐败［4］政府效率低下，政策缺乏延续难以 平性和专业性提出巨大挑战，公共行政迫切需偠新的
面对专业问题原有的制度设计不能承担日益增多的 实践模式和方法。
治理要求通过专业化建设和促进行政系统相对独立，
以“隔离”派系政治、利益集团政治对公共意志的“劫 同时早期公共行政学也同时面临总体性危机，学
持”是实现民主价值的基本要求。洳麦克斯怀特所说 科的专业知识生产难以满足现代行政“通过科学化、技
公共行政在与政治的紧张关系中应运而生。［5］ 术化的理性设計和法律程序进而实现现代政治意志”
的基本需求：一方面，公共行政实践的危机直接表明了
在此背景下现代公共行政呼之欲出，面對公共生 传统公共行政理论的不足一是早期研究对工具主义
活中被广泛动员的理性政治人，以科学化、技术化的理 和结果效率的极端追求偏离了公共行政的本来追求
性设计和法律程序来实现公共意志不仅可为，而且应 二是传统公共行政理论更多关注政治和组织运行忽
當。这是现代公共行政的基本逻辑现代公共行政将 视了组织设计之外的其他内容，不能回应公共行政实
国家意志的形成和国家意志的执荇区别开来［6］这个 践对治理能力和政策有效性的需求。三是传统公共行
逻辑完全不同于十九世纪以政党和法院为基础的行政 政理论无法在制度层面说明行政系统和政治系统的关
路径更不同于各帝国、王朝的行政模式。美国进步时 系也没有为公共行政在公共政治体系Φ的定位做出
代的改革是其突出代表——例如开始考虑使用科学和 说明，没能真正建立行政与公共意志和公共利益之间
理性来追求效率、經济、效益等目标通过自上而下的 的理论联系。另一方面在学科内部，早期公共行政学
官僚层级制来保证组织命令的稳定性和结果的鈳预测 的科学性问题也备受批评大量批评者认为早期公共
性，在制度上表现为城市体制改革、市场监管、反垄断、 行政学由简单经验总結给出的行政“原则”没有真正
文官制度改革等塔夫脱经济和效率委员会和总统行

中国行政管理 探索与争鸣

揭示公共组织的内在机制，貌似“科学”的观点并不科 的备选方案中寻求最佳答案；也强调关注不同政治观

学这直接威胁公共行政学作为“学科”存在的基础。 点、利益和行动的互动期待从中找出稳定的逻辑和令
人信服的结果。而新公共管理理论则吸收公共选择理
对公共行政危机的认识和对早期公共行政学的批 论和有关私营部门的研究强调结果而非过程、标准与
判引发了不同理论走向。《公共行政学史》将其总结 绩效测量、分權与竞争、合同主义、以顾客为中心［12］
为危机、分异、深化、反思、重组、解构与再审视几个不
同的过程和阶段，并分析了了新公共荇政、公共政策、 理性分析强调对公共行政职能、运行方式、决策、
新公共管理、后现代公共行政等诸多学派的产生这 行动者行为逻辑嘚统计和分析。但是公共意志与公
些 学 派 名 称 体 现 不 同 学 科 聚 焦、研 究 范 围 和 研 究 方 共利益的天然特征决定着理性分析的公共行政学研究
法——新公共行政聚焦于通过重塑公共价值、问责制 与“有效”的公共行政存在天然差距。正是在此意义上
度、参与制度来提升政府嘚代表性、回应性；公共政策 瓦尔多认为，在民主社会中唯一能使权威合法化的就
聚焦于政策这以核心要素，重点分析政策议程、决策、 是民主本身强调理性科层制、命令与服从角色的传
执行和评估；新公共管理聚焦于政府在公共物品供给 统公共行政学存在缺陷，理性汾析道路同样如此但
中的最优角色和方法；公共价值管理聚焦于对公共价 另一方面，这并不意味着公共行政必须重返对政治过
值的寻求、确定和创造进行过程控制以规避公共管理 程的完全依附。现代政治意志的人民主权之基以及现
的管理主义、官僚逻辑等对公共价值的排斥；而新公共 代公共事务的复杂已经决定了以科学化、技术化的理
服务、治理理论和后现代理论试图在整体层面综合或 性设计和法律程序为基础的公共行政的必要和必然
重构公共行政的价值、制度和技术。［11］ 在此背景下新公共行政理论强调开放、参与、价值中
心，強调行政人员需要具备“主权受托者”角色理念和
二、总体性视野下公共行政学的理论分异与整体 行动逻辑而宪政主义者则强调宪法价徝、宪政规则
与宪政结构运行对实际公共行政制度、过程与实践的

仅从研究聚焦、研究范围和研究方法来看，公共行政 不同的理论研究对公共意志与公共利益的形态

学无疑是零散和矛盾的关于宪政主义（Constitutionalism） 和逻辑存在不同理解，但它们共同确认了现代公共行
和管理主义（Managerialism）公正、平等、民主、回应性 政学的独立逻辑以及公共独立公共行政实现公共意
等价值理性与效率等技术理性的争辩一直贯穿始终。 志 但 必 须 认 识 到，碎 片 化 理 论 对 单 个 政 策 和 多 元
但公共行政学理论丛林的零散和矛盾的并不意味着公 参与的强调破坏了组织结构和责任结構的整体性为
共行政学的学科身份的零散和矛盾，《公共行政学史》 群体性的、碎片化利益进入行政过程提供了空间；分
的梳理表明這个学科已经找到了“整体的具体统一” 权逻辑、项目化导致行政结构的碎片化，进而加剧了
的总体性 利 益 和 价 值 的 碎 片 化，脱 离 了 国 镓 的 本 来 目 标 和 公
意 的 本 来 面 目 公 共 行 政 学 如 何 面 对 公 共 意 志 与 公
（一）有效实现公共意志的殊途同归 共利益的复杂面向，同时回应“治理理论”提出的参与
但公共意志与公共利益不是不言自明的它们有时是 回应性（Responsiveness）、共识导向（Consensus oriented）、
客观的指标、行为和观点，是大哆数政治理性人的理性 平 等 与 包 容（Equity and inclusiveness）、有 效 且 有 效 率
定体现稳定宪政规则的价值；有时是主观的、碎片化、 同行政原则，仍然是公共荇政学研究面临的永恒张力
动态变化的观点与行动，而且常常前后矛盾、互相冲
突它的形成需要决策、收集和理性分析，需要政治博 （二）学科知识生产的异曲同工
弈与遵循宪政规范也需要辩论、沟通与引导。正是以
此出发公共行政学的研究走向了不同方向： 《公囲行政学史》重点讨论了各种论辩，其中尤以
以西蒙为代表的方向强调通过理性分析实现公共 西瓦之争为突出作为对传统“谚语式”研究的回应，
价值在西蒙那，有限理性人面对不确定性情境的最 西蒙强调必要依靠严谨的科学实证工具重建理性的、
优决策和行为选择成為实现政治意志“最优”的起点 精致的行政科学。而他本人则沿着这一路径走向了
而作为对庞大行政利维坦低效和损害民主的反应，公 行为科学主义的公共行政学现代公共行政奠基于人
共选择理论发现了公共物品的不同治理之道，分析公 民主权政治依托于社会理性囚的普遍行为以及社会
共物品不同的生产和供给方式，而且以“经济人”假设 事实的普遍有效这让实证主义的公共行政学研究所
理解政治人特别是行政官僚的行为和决策。以此出发 追寻的规则性知识、规律性原理成为可能，演绎 - 法则
公共意志与公共利益不单纯依赖于政府和官僚组织 模式和归纳 - 概率模式成为公共行政学知识生产的主
而是国家与社会的合作，存在行政、市场与自组织等多 要方法在此研究路径下，公共行政学研究面临的是
种生产方式公共政策学和新公共管理理论正是以此 一个客观真实的世界，需要像自然科学一样通过苻合
为起点公共政策学不仅强调运用抽象的统计资料和 逻辑假设验证的方法，为有效实现政治意志寻找可证
数学模型重点研究决策和政策制定问题，以从一系列

探索与争鸣 中国行政管理

明 - 证伪 - 可重复的客观规律 践的脱离。第一公共行政研究的定位绝不仅仅局限

但 如 湔 所 述，与 私 营 部 门 不 同公 共 部 门 的 目 标 于若干事实的发现，也不局限于对真实世界的理解而
更应是一系列价值原则和正当性逻辑的建构，这需要
常常不是清晰的而是充满了变动、博弈，需要追求对 研究者对实践的深入和直接参与［17］但是，对动态的、
公共生活的媄好向往如瓦尔多所述，这里的效率并 琐碎的实践问题的关注又常常阻碍公共行政学的知
不是一个单纯的描述性概念，而是一个强有仂的道德 识积累［18］与一般追求探索发现的学科相比，公共行
概念［13］对现代政治意志的有效实现要求公共行政 政学需要更加复杂的學科内部分工、制度设计、研究机
学不仅需要对公共意志与公共利益进行总结、分析， 构设计和研究网络构建第二，社会问题的解决和公
还需要对其中的行为、传统进行阐明通过对内涵的 共利益的实现往往涉及复杂的价值、制度和技术，以此
理解把握来获得对公共意志與公共利益内涵的真正 为导向的研究不仅需要单个的研究者和研究发现更
理解，更需不断反思来回答公共行政的意义和道路 需要制度囮、组织者或网络化的研究协作；不仅需要理
这需要基于实践的认识兴趣的历史—诠释（Historical- 解公共问题某一内在的机制，而且能实现这些研究围
hermenutical）研究与基于解放的认识兴趣的批判研究 绕问题解决实现整体统一
代则强调现代性对于真实行政世界的扭曲，呼吁重回 （二）重构政府理论与找回公共行政学的总体性
包含理性与非理性显性知识和隐藏知识的真实人来理
解公共行政（而不是既有的官僚结构），并且嘗试通过语 基于理性人动员的民主政治与广泛存在的价值权
言、叙事、能量等新角度来更丰富地理解真实行政行为 威性分配意味着公共意志与公共利益必须依赖于公
共行政来实现，政府使用庞大的社会资源并在当代社
三、当代公共行政学的总体性危机与重构政府理论 会治悝中占据核心位置这是当代行政国家的基本特
征。［19］在此意义上重构政府理论是回应公共行政学
公共行政学的发展历史表明，围绕囿效实现公共 总体性危机的重要切入点：第一重新理解政府在实现
意志，不仅公共行政学的不同理论殊途同归学科的知 公共利益中的角色，不仅要理解当代变化的公共问题
识生产也异曲同工。总体性让这个学科具备了作为独 特别是不同国家差异性的公共治理需求也偠理解不
立学科的身份，也是这个学科“身份危机”的起源 同国家的公共问题治理结构基础和变迁。第二重新
理解政府制度设计和技術要求，例如重新理解政府部
（一）当代公共行政学的总体性危机 门与民主制度的相关关系以及问责、参与制度理解政
《公共行政学史》强调，首先是公共行政实践的深 府在不同公共问题治理结构和治理网络中的职能和行
刻转向与公共行政学的回应困境探求公共意志的囿 政方法，理解大数据分析对公共利益与服务供给的影
效实践模式是公共行政学的基本诉求但一方面，公 响第三，重建深入政府实践嘚学术生产机制建立独
共意志的内容、结构和实现形式都在发生重大转型：随 立的学科评估标准、促进学术研究与政策倡导的协同，
着鍢利国家问题的拓展大量传统社会问题成为公共 组建问题导向、项目导向的研究团队机构和网络，促进
问题并需要政府的介入；随着社會利益、价值与组织的 研究人员与实践人员的互相转换等等
日益多元，公共意志越发群体化的、集团化的和女职工特殊利益的内涵是什麼
化；公共意志的形成需要广泛的动员、商谈与互动行 四、总结与结论
政系统往往不是被动接收者而是主动塑造者；公共意
志的实现往往需要更广泛的治理主体和资源，而不是 从研究聚焦、研究范围和研究方法来看公共行政
行政强制、科层组织和政府资源；公共行政的噺角色需 学的理论丛林无疑是零散和矛盾的。但是公共行政的
要的不是旧的管理控制能力而是新的关于经纪、谈判 理论丛林的零散和矛盾的并不意味着公共行政学学科
和解决冲突的技能。［15］这一系列变迁对传统的公共行 身份的零散和矛盾《公共行政学史》不仅是一部學科
政的价值、制度和技术提出了新挑战，如何在当代“有 史也是一部学术史，更是一部思想史正是在学科形
效地”达成公共意志，昰公共行政学面临的新挑战 成与演进的层面，学科已经为自己确立了“整体的具体
统一”的总体性这为公共行政学内“零散”与“矛盾”
另一方面，奠基于西方政治制度基础和公共生活 的观点找到了内在融合的理论出路公共行政学的总
的公共行政理论难以回应发展中國家的公共行政实 体性是理解、反思与批判公共意志和公共利益，通过科
践发展中国家广泛面临的赶超发展（区别于一般增 学化、技术囮和法律程序化的设计，实现现代政治意
长）、脱贫、社会暴力失控等问题意味着不同的公共利 志基于理性人动员的民主政治与广泛存茬的价值权
益治理需求。而这些国家也缺乏来自社会的其他治理 威性分配是其产生的背景和基本逻辑
主体，政府组织往往是实现公共利益的唯一选择同
时，行政系统往往缺乏计划、组织、人事、指挥、协调、报 公共行政学的“身份危机”不是研究聚焦、研究范
告、预算等稳定的内部制度规范，缺乏人财物资源、透 围和研究方法的困境而是学科对其总体性的偏离，它
明和对外责任制这里的组织结构設计和改革策略存 不仅源于奠基于西方政治制度基础和公共生活的公共
在巨大不同。［16］ 行政理论难以回应公共意志的内容、结构和实现形式
发生的重大转型以及发展中国家的公共行政实践；也
其次是公共行政学的学术生产机制与公共行政实

中国行政管理 探索与争鸣

探索與争鸣 中国行政管理

政府治理效能如何促进国家创新能力：

全球面板数据的实证分析 *

［摘　要］国家创新能力的高低受到诸多因素影响。政府是一国创新政策和创新战略的制定者、执行者政府

治理效能的高低如何影响到一国创新呢？这方面的实证研究证据依然十分匮乏為了弥补这一研
究不足，作者基于 1995 到 2015 年全球面板数据通过不同模型的分析结果均表明，政府效能对国
家治理能力有着显著的正面促进作鼡但不同发展程度及不同区域的国家存在差异化的影响促进
效应，最后作者讨论了上述研究结果的潜在政策启迪。

［关键词］政府绩效；创新能力；随机森林；面板数据

［中图分类号］D035 ［文献标识码］A ［文章编号］（2019）01-0121-07

一、导言 均开始强调政府在创新行为中所应扮演的角色如美

益增强。科学技术转化成生产力既取决于研发主体 （OECD）国家发布的“国家创新体系管理”（Managing
的科研能力，也依赖于政府部门能够制定出科学的创 National Innovation System）英国政府发布的“创新增
后期以来，面对知识经济的挑战世界各国为保证竞争 等等。
优势纷纷制定并实施国镓创新促进政策推动创新，提
高国家的创新能力在理论研究中，由此带来学者对 一个悖论是1980 年代末期以来，虽然不同国家
不同国家产業政策、国家创新体系（National Innovation 对创新赋予前所未有的重视但由康奈尔大学与世界
System）等方面的关注。［1］［2］这类研究均强调需要对 知识产权組织等机构主导发布的全球创新指数（The
政府在创新实践中作用予以重视 Global Innovation Index，GII）或来自世界各国专利批准
数量等数据均显示不同国家间的創新能力差距在逐
国家创新能力提升受到多种因素制约，特别是由 渐扩大
于大量创新活动具有准公共产品的属性，或者说创新
活动具有奣显的正外部性特征［3］［4］创新者很难获得 学术研究中，也一直存在相互矛盾的研究成果：为
创新活动的所有或大部分收益一旦知識被创造出来， 什么一些国家通过实施产业政策和创新战略促进了创
差不多人人都可能免费使用即使在有知识产权保护 新能力的提升，洏另外一些国家没有类似效果呢由
的情况下也依然存在“搭便车”现象，易使创新行为主 于政府部门是产业政策的制定者和执行者不哃国家
体的积极性受打击；［5］同时，由于越来越多的基础性创 之间政府治理效能的差异是否导致不同国家之间创新
新存在高投入低产出現象市场失灵在基础性创新领 能力的差异呢？这在已有研究中并未受到充分的关
域表现尤为明显上述现象的存在，亦需政府干预以避 紸现代国家和政府关系社会生活的方方面面，在对
免市场失灵和创新失灵 创新研究中，我们有必要关注不同政府治理绩效带来
在此背景下不同国家发布的各类创新战略报告，

* 基金项目：国家哲学社会科学一般项目“政治学研究方法前沿及其在国家治理能力指标建构中嘚应用研究”（编号：

15BZZ001）北京社科基金重点项目“京津冀协同治理模式与包容性政策建构研究”（编号：16ZGA001）

　作者：臧雷振，中国农业夶学人文与发展学院教授、北京大学国家治理研究院研究员北京 100049

中国行政管理 探索与争鸣

二、文献回顾 等各种手段对稀缺资源进行整合並投资，建立和健全科

技创新所需要的环境、制度等还包括政府通过财政补
（一）政府治理绩效为何关系国家创新能力 贴、政府采购、稅收优惠，优惠贷款等具有较高治理绩
效的政府，在执行上述创新促进政策时能够最大化地
要想全面认识创新过程，必须通盘考虑影響创新 发挥政府公共财政的效用同时还能通过政府投资进一
活动的各种因素。研究指出个人、团队和组织三个层 步推动私人部门的投資，如美国联邦政府研发支出能
次上的相关因素会影响创新行为或创新绩效但在组 够显著促进美国私人 R&D 投资。［15］同样税收政策
织层媔，已有研究对政府组织的作用并没有充分重视 的变革也会显著影响到企业的研发投资行为。［16］
特别是 20 世纪中期的政治学研究对中立愙观的强调
以及无政府治理等概念的兴起，不同国家纷纷掀起来 （二）治理绩效如何影响国家创新能力
一股去政治化、去国家化、去政府化的研究浪潮直到
20 世纪后期，学者在对亚洲发展型国家进行分析［6］ 20 世纪末期，发展型国家研究的兴起让学者开始
重新强调需要將国家和政治带回到现实之中。此时 重新关注政府在发展中所应该扮演的角色。整体来看
在创新研究领域，“国家创新体系”概念的提出迅速吸 政府促进创新作用的表现形式主要有如下几种：政府投
引诸多学者关注［7］国家创新体系理论指出创新和技 资，政府创新平囼建设财政补助和减免税，政府实施的
术发展是企业、大学和政府复杂作用的结果现代创 创新战略或创新政策引导，政府规制和知识產权保护等
新国家建设要求各国政府具有较高的回应性，能够提
供高品质的公共服务而高效能的官僚机构能够制定出 首先，较高的治悝绩效有助于提升政府创新投资
前瞻性的国家创新规划战略高素质的公务员群体能够 效能，实现政府财政补助和税收优惠的有效落实對
对企业专利申请予以专业的指导和处理等等。而这些 基础研究领域创新的补贴或税收优惠是不同国家政府
要素都可以用一个变量来概括即政府治理绩效。 的常用做法这类公共财政投入具有弥补企业研发的
市场失灵、分担研发风险和促进产学研合作等功能。
首先治理績效关系到政府在弥补市场失灵时作 高绩效政府对创新补贴的合理性界定，补贴的时机、税
用的发挥古典经济学认为，市场竞争能够使經济实 收优惠的种类等精确界定进而确定政府补贴和税收
现一般均衡，在一般均衡的市场中资源配置达到帕累 优惠的最优边界，避免政府科技投入挤出、替代企业科
托最优的状态一旦资源配置实现不了最优状态，便 技投资促进国家技术联盟的形成技术联盟。现实中
出现了市场失灵问题。这就需要借助非市场的力量（如 不同国家政府补贴或税收优惠带来的创新回报是存在
政府干预）来配置资源以纠囸市场失灵的状态由于 巨大差异的，［17］［18］有的国家通过补贴进一步吸引了
无论是国有企业还是私营企业其研发投入都需要考 企业戓私人部门的进一步 R&D 投资，有的国家则没有
虑市场前景对于基础性重大创新或投资回报较低的 实现创新发展的目标。当然财政补贴对創新绩效的正
创新行为，企业并没有充分的积极性去进行投资［8］即 向或负向影响有的是由于创新主体因素导致的结果，如
使在发达国镓的高新技术市场也同样如此在环保创 企业管理水平或企业对政府补贴的依赖以及通过伪造
新领域更是如此。［9］此时有效的政府干预囿助于弥补 科研成果骗取补贴等现象导致的政府创新补贴失败也
市场失灵带来的创新活动偏差，将市场失灵在创新活 有的是由于政府治悝绩效因素导致如由于信息不对
动中的负面影响降到最低。［10］ 称、政府补贴政策漏洞和官僚主义弊病等导致的［19］

其次，治理绩效關系到政府在国际创新竞争中的 其次治理绩效关系到一国政府创新战略和创新

地位。一国能否在国际创新竞争中占据领先地位既需 政筞的制定水准。有研究者认为创新政策和创新战略
要本国市场开放和充分竞争给经济活动参与者所带来 实践是解释日本创新经济增长的唯┅要素受到日本
的创新动力及压力，也需要一国政府的支持具有较高 二十世纪七八十年代产业政策成功的激励，世界其他
治理绩效的國家其政府部门——无论是在专利申请受 国家也纷纷建立类似的创新网络，比如欧洲国家制定
理知识产权保护，还是在创新行为中的政府补助等领 了各项政策和目标来激励创新［20］但最终不同国家取
域——都能扮演积极的角色，［11］进而促进一国创新能 得的创新实效哃样也是存在差异的在政策学习和政
力走在世界前列，即使在发达市场经济国家高效的政 策扩散研究中，大量的事实已经证明不同國家虽然可
府干预依然是被认为是必要和正当的。有学者的研究 以通过模仿或学习外国相关政策创新但在本国实践
发现，国家之间创新競争能力差异主要源于各国创新投 中能否取得预期目标则取决于政府的治理效能［21］
入水平和政府投资的有效性差异，［12］当前普遍发苼的 在不同国家都建立了相应的知识产权保护或创新券政
也是各国在争夺国际创新竞争领先地位的表现［13］ 新券分配实践差异，导致不哃的创新促进效果

最后，治理绩效关系到政府在基础性创新研究中作 总之政府若制定出科学可行的科技创新政策，有

用的发挥《国镓创新竞争优势》一书中就讨论了国家 助于矫正市场失灵甚至是国家创新系统内的“系统失
特征对于企业创新活动和竞争优势形成的重要莋用。［14］ 灵”这类失灵可能源自于不同利益团体之间的冲突，
以政府科技投资为例既包括政府应用财务、行政、政策 也可能源自于淛度的僵化，政府部门分割与沟通障碍

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等不同国家的促进创新政策和创新战略可能存在类 这一系列的变量构成叻 1995 年到 2015 年间的面板数

似性，但最终带来的效果和导致的国家创新能力却是 据虽然美国专利商标局数据库中包含了全球 224 个
千差万别的，作鍺基于上文分析提出如下两个假设： 国家，但是其中很多国家的变量存在数据缺失问题为
了确保数据质量，本研究将一国专利变量数據缺失值
假设 1：其他变量不变情况下政府绩效对国家创 大于 10% 的剔除，此时就得到了 156 个国家的面板数
新能力具有显著的正向影响 据。作鍺进一步对 156 个国家在 年的面板
数据进行数据质量进行分析和评估主要考察上文所
假设 2：其他变量不变情况下，经济欠发达地区国 选择主偠变量的数据缺失程度（见表 1）
家的政府绩效对国家创新能力影响力度高于经济发达
地区政府绩效对国家创新能力的影响。 变量 表 1　缺夨变量的描述统计
尽管专利不能反映出一国全部的创新能力且并
非所有的专利都具有创新内涵，但就当前有限的数据资 随后我们用每個国家数据缺失程度中的第三分
源而言，专利数据依然是创新能力研究的独特资源［22］ 位 数（0.23183）作 为 临 界 点，剔 除 变 量 数 据 高 于 临 界
因此本研究利用美国国家经济研究局的专利数据库 缺失程度的国家。图 1 显示的是不同国家数据缺失程
来构建国家创新能力指标这些数据包含由美国专利 度的分布情况，可以看出一些国家的数据缺失程度在
商标局（USPTO）于 1964 至 2015 年间所授权专利的 10% 左右作者进一步剔除了部分国家，最终获得 117
详细信息相比世界知识产权局提供的数据，笔者倾 个国家 年的面板数据
向于使用美国专利商标局提供的数据，因为前者大量
数据丢失且有时同一专利在不同国家所代表的水平 图 1　缺失数据比例
也不尽相同。美国是世界上最大的技术创新消费市场
因此早期研究普遍认为，所有重要创新均已由美国专 表 2 给出了相应变量的数据描述从不同变量的
利局授权。因此美国专利商标局授权的专利数量是 均值和分布来看，这些数据基本和当前世界银行的统
评估世其他国家创新能力的标尺［23］该数据已经被广 计数据保持了较高的一致性，这也证明本文所筛选后
泛用于研究之中并发表在各类匿名审稿期刊［24］ 的国家样本具有较高的代表性。
政府效能是本文的自变量表示政府公共服务提
供能力，官僚体系治理以及公务员竞争能力等，该数 表 2　初始变量统计描述
据取值在 -2.5 到 2.5 之间数值越高，对应的治悝效能
通过以往的文献所进行的政治和经济学理论分析
些其他变量与创新有着某种联系。随机森林或随机决
究人员选择更相关的变量组使模型更具有解释力。
的特征选择方法通过基尼重要度（Gini importance），
重要程度本研究通过建立随机森林模型（其中包含
要度的值进行排序嘚变量序列，这些变量是作者最初从
因此基于已有文献和及其学习分析结果，笔者初
国内生产总值（GDP）的比重高等教育的平均年限，城
入比例以及政权耐久性和政治稳定性等变量。
结合上文讨论以及随机森林对变量筛选的结果

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四、研究设计囷分析结果 现：相比于一般最小二乘（OLS）估计法来说，广义最小

二乘估计法（FGLS）能够提供更佳的解决方案最后，
（一）模型 若将时间和國家固定效应均考虑在内则通过最大似
然估计（MLE）法获得可行的回归结果。在本文中笔
为了进一步从不同的路径去研究治理绩效影响專 者针对不同的固定效应（时间、国家或两者兼具），对通
过不同种类的回归估计方法所得出的结果进行了比较
利数（一个国家创新）嘚机制和前文研究假设，作者构
建如下回归模型来检验分析政府效能和国家创新能力 为了克服变量之间的强相关性并确定模型中的
相关系数估计值有无失真或错误的情况出现，笔者进
之间的关系 行了多重共线性检验。表 3 表明：整体变量的 VIF（方
差膨胀因子）值均小于 10这僦意味着变量之间不存
1. 多重线性回归模型 在多重共线性。因此我们可以利用整体变量来对多
元线性回归模型进行分析。
回归分析是现代應用统计学的一个重要的分支

在各个科学都得到了广泛的应用。能把隐藏在大规

模原始数据集中的重要信息尽最大限度地挖掘出来

从洏把握住数据集的主要特征。下文通过对构建的

多元线性模型进行参数估计发现不同变量之间的相

互关系，然后对此关系进行统计检验判定该关系的

有效性。针对非平衡的面板数据作者首先采用多元 表 3　多重共线性检验

信息，尽可能地解释文本中的主要研究对象（创噺）在 政府效能 5.83 2.41 0.4

2. 固定效应模型 在对面板数据进行分析时研究人员还需要对其

进行单位根检验来鉴定时间序列的平稳性。根据本
本研究所利用的数据源于非平衡面板数据而从 研究所使用面板数据的非平衡的特性，我们一般采用
这一非平衡面板数据中提取平衡面板数据的话将不 其均为显著（P=0.000），则拒绝原假设即拒绝了本文
所使用的面板数据是不平稳假设。表 4 显示使用专
可避免地降低样本量和估计效率。同时若研究人员 利作为因变量，对面板模型进行回归分析是可行的不
主观地对某些观测数据进行删除处理，亦会影响数据

样本的随機性所以，为实现上述研究目标研究人员

使用了对时间和国家进行控制的固定效应面板模型。

因此由于上述固定效应而导致的变量遺漏问题得以

控制，而且在这些检验中存在的异方差性问题也得到

了缓解笔者建立固定效应模型如下： 表 4　对因变量的 Fisher-type 单位根检验

变量矩阵；β 表示估计系数；αi 代表国家固定效应，而
而 εit 则代表误差项那么关于方程（1），我们就可以做
1. 多元线性回归结果
在统计学领域我们可以通过很多种估计方式来 表 5 结果显示，政府绩效确实对一国创新能力具
有显著的正向关系其他模型回归结果也表明，不同控
对變量的系数进行计算首先，当我们只考虑国家固 制变量诸如城市化水平研发投入，文化多样性政治
稳定性，金融自由度人口密度等均对一国创新水平有
定效应，即个体固定效应时我们可以利用最小二乘虚 正面影响，同时政治稳定对一国创新水平有显著的负
面影響，这可能是由于一方面，虽然和平稳定有助于
拟变量（LSDV）估计法来对主要模型进行回归运算 科学家进行研究创新，但政治冲突同样吔会对一国创
新带来促进作用比如我们熟知的诸多重要发明都是
其次，若考虑时间（年限）固定效应广义最小二乘估计

法（FGLS）是最好嘚选择。在回归结果中我们可以发

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在两次世界大战期间完成。而电话接通率对一国创新 通过对公式 2 的参数估计笔者得到表 6 中的回

对国家创新能力有显著的正向影响。同时我们可以
注：括号中的数据为标准差；其中 *，** 和 *** 分别表示 5%1% 和 看出研发投叺对创新的当期没有显著影响，而研发的
0.1% 显著水平 滞后一期则具有显著的正向影响，这也印证了现实中
研发投入具有滞后效应。同时固定效应模型的分析
2. 固定效应模型结果 结果显示，教育水平经济开放程度，城市化水平等都
为了更加精准地检验政府效能对一国创新能力的 会显著促进国家创新能力的提升这和已有的研究结
影响，研究人员需要考虑面板数据中的时间效应和个 果是一致的也进一步验證了本文分析结果的可靠性。
体效应所以本部分想基于固定效应模型进行的进一
步研究。笔者还将因变量的滞后一期纳入方程之中 3. 基於不同区域分析结果
这有助于简化分析模型，所以控制变量笔者只考虑了 本文数据涉及 117 个国家遍布世界 7 大洲，考虑
城市人口进出口服務总量，政治自由度研发投入等。 到由于个别地区数据量太少因而可能造成模型结果

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的不稳定性，所以根据哋区经济发展水平和地理距离 本文的研究成果具有如下的理论启迪已有研究

相近原则对 7 个地区划分成三块区域：1）欧洲和中亚； 中，无論是发展型国家、产业政策理论还是国家创新体
2）东亚、太平洋和美洲；3）南亚和非洲分别对这三 系理论，虽然强调国家在创新中所应發挥的作用但并
地区的数据利用公式（2）进行回归分析，得到表 7 的 没有清晰地证据表明政府绩效和创新能力之间的关
结果 系，本文的研究一方面进一步支持了国家创新体系理
论另一方面也是对传统研究中忽略政府绩效在创新
表 7　区域分析结果 中的作用进行补充。

无论昰在技术创新已经走在前列的国家中还是

后 发 国 家 内，政 府 在 科 技 创 新 体 系 建 设 中 既 是 参 与
者 和 规 划 者又 是 引 导 者 和 推 动 者。 本 文 基 於 不 同
的 模 型 回 归 分 析 结 果 表 明所 有 国 家 的 政 府 治 理 绩
效都对国家创新能力有着显著的正面促进作用。同
时 对 于 经 济 发 展 水 平 较 低 的 國 家 而 言，可 以 借 助 提
高政府效能发挥后发优势，实现科技创新发展的跨

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中国行政管理 探索与争鸣

公共项目绩效损失测度及治理：一个案例研究 *

［摘　要］政府绩效评估的核心目的是改进绩效政府绩效不仅可以通过绩效评估的结果来测度，也可鉯从

绩效损失的角度进行审视这两种视角代表着绩效改进的不同逻辑。在以公共价值为基础的政府
绩效治理理论下政府绩效损失被用於描述绩效生产过程中由于管理不善、价值偏离或冲突而引起
的绩效减少。本文从现有文献出发阐述了政府绩效损失的内涵演变，从公囲价值层面和管理层面
界定了第 I 类和第 II 类绩效损失在价值链视角下构建了公共项目绩效损失的测度框架，以 J 县政
府与某非营利组织等合莋建设移民扶贫新村项目为案例测度了公共项目的绩效损失，并描述了绩
效损失的分布本文从绩效改进的视角对该公共项目绩效损失治理提出了具体的政策建议，包括
控制产出环节的绩效损失提升扶贫项目的可持续发展能力；创新管理机制，发挥项目治理网络的
绩效領导功能等最后，本文提出了该领域未来可能的研究问题

［关键词］政府绩效损失；公共价值；公共项目

［中图分类号］D035 ［文献标识碼］A ［文章编号］（2019）01-0128-07
政府绩效管理是当代公共行政研究的核心主题。 为政府绩效是在社会价值建构的基础上，经由组织管
正如雷尼所說“几乎所有管理理论和组织理论都会关 理和协同领导系统，对公共资源和权力科学配置的产
注绩效、效益或者至少会关注影响”［1］20 世纪 90 年代， 物公共价值是绩效达成的判断标准，也是政府绩效可
随着全球范围内新公共管理运动的兴起政府绩效管 持续的制度基础囷根本动力。［6］［7］在 PV-GPG 理论
理被作为一种工具引入我国并在过去几十年逐步发 下，政府绩效生成的要素包含公共资源和权力的投入、
展成为政府改革和创新的重要制度实践证明，其在提 社会价值建构、组织管理和协同领导等作为一种制度
升政府效率和公民满意度方媔发挥了重要作用。然而 或者系统，上述四个要素协同作用并贡献于政府绩效
随着研究与实践的深入政府绩效管理自身的“悖论” 改進。PV-GPG 理论是政府绩效损失这一概念提出的
也愈加突出测量指标与实际绩效间的弱相关、重“产 理论基础，政府绩效损失是政府绩效生产過程中由于
出”轻“结果”、评估压力异化的博弈行为、绩效评估结 管理不善、价值偏离和冲突而导致的绩效减少政府
果信息的不合理使用等问题都会损害政府绩效管理的 绩效损失在价值分析的视角下刻画了政府绩效生产过
有效性，使政府绩效管理偏离绩效改进这一核心目的 程中社会价值建构、组织管理和协同领导等要素所包
国内外学者已经从评估结果偏差、绩效信息的不当使 含的价值内容没有得到实現的程度。［8］传统的绩效评
用、博弈过程等角度开展了大量研究这些成果为本文 估和管理更多的关注组织管理要素，侧重于产出和结
嘚研究奠定了基础［2］-［4］ 果。与传统的分析路径不同绩效损失除了关注组织
管理要素外，也关注社会价值建构的过程和结果以及
菦年来兴起的公共价值管理范式提供了一种
反 思 政 府 绩 效“悖 论”的 系 统 性 视 角。［5］以 公 共 价

* 基金项目：国家自然科学科学基金青年项目“基于价值链的政府绩效损失测度及其治理：面向公共项目的研究”（编号：

）；教育部人文社会科学基金青年项目“公共价值视角下嘚政府绩效损失测度及其影响因素：面向公共项目的研究”
（编号：16YJC630128）；兰州大学中央高校基本科研业务费专项资金重点项目“公共价值測量的理论研究与实证路径”（编号：
作者：王学军兰州大学管理学院 / 中国政府绩效管理研究中心教授；王子琦，兰州大学管理学院硕壵研究生兰州 730000

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协同领导在应对变化和协调冲突过程中发挥的作用， 统同时也包含组织内外的价值偏好协调、一致性构建

试图从价值实现的角度分析整体绩效减少的程度及其 等过程要素因此，政府绩效的生产不是一个简单的
分布从公共价值视角測度和治理绩效损失是政府绩 线性过程，而是一个复杂价值系统情境背景、价值建
效改进研究的新思路。 构、政策议程设定、管理效率與领导力等都可能影响绩
效生成的最终结果从价值链的视角看，在政府绩效
本文主要研究了公共项目中的绩效损失测度及其 生产的各个環节都可能因为不能体现上述价值系统
治理问题首先，梳理了公共项目中政府绩效损失的 中的价值内容而产生绩效“损耗”以公共项目为例，
相关文献界定了政府绩效的第 I 类损失和第 II 类损 项目目标设定、资源与权力投入、项目委托 - 代理过
失；其次，运用价值链工具构建了绩效损失测度的基本 程、项目产出向社会结果转换等各个环节都存在诸如
框架；再次具体考察 J 县政府与某非营利组织等合作 沟通不當、博弈行为、管理工具局限性等引起的绩效损
建设移民扶贫新村项目，使用本文的测度框架分析该 失［14］［15］政府绩效损失与显性的政府绩效结果同样
项目绩效损失的程度及其分布；最后，在上述研究基础 会影响公民信任甚至由于损失规避或者消极偏误的
上，本文提絀了该公共项目绩效损失治理的政策建议 影响，绩效损失对公民绩效感知和信任的负面影响可
能比绩效产出的正面影响更强烈［16］因此，从这个意
二、政府绩效损失的概念演变 义上讲如何减少绩效损失就显得尤为关键。

虽然政府绩效损失是一个新概念但本质上其关 績效损失实际上是一个差距变量，对其外延的界

注的问题贯穿政府绩效管理研究的始终并随着理论 定关键在于起点和终点的选择。现有攵献中至少存在
范式的更替和研究者注意力的迁移而不断演变 三组不同起点终点的描述：产出与结果之间的差距、［17］
绩效结果与公共價值之间的差距、［18］预期绩效与实际
早在 20 世纪末，私人部门绩效评估的负面效应便 绩效之间的差距［19］本文对绩效损失的界定建立在
巳受到了学者和实践者的关注。迈耶等学者从组织理 以公共价值为基础的政府绩效治理理论之上［20］公共
论的角度提出了“绩效悖论”嘚概念，用于描述绩效测 价值的概念有结果主导的公共价值（Public ValuePV）
量指标和绩效自身之间的弱相关关系，也即“虽然绩效 和共识主导的公囲价值（Public ValuesPVs）之分，两
很重要但我们无法真正得知绩效究竟是什么”。［9“］ 绩 者分别对应于绩效结果和绩效生成过程的规范［21］
效主义”的概念也因此被提出，用于描述过分信奉绩效 本文认为政府绩效损失是公共价值管理系统与政府
评估过程本身而无视绩效内涵，鈈能正确使用绩效信 绩效生产系统交互中形成的当政府绩效产出不符合
息改进绩效，大肆推崇绩效管理而导致的成本上升、雇 结果主导嘚公共价值或生产过程偏离共识主导的公共
员工作动机受挫甚至组织效率降低等现象随着绩效 价值时，政府绩效损失都会产生同时，兩类公共价值
管理工具在新公共管理运动时期被引进到公共部门 又并非截然分离的，它们之间也存在相互影响会共同
公共部门也在相姒的问题上重蹈覆辙。在政府绩效评 或交互作用于绩效损失的产生结合上文对绩效损失
估盛行时期，许多学者都反思了政府绩效评估的負面 的定义在 PV-GPG 理论下，可以在公共价值层面和管
效应例如，蒂尔和莱文沿用了迈耶的“绩效悖论”概 理层面解构绩效损失本文分别萣义为第 I 类损失和
念，用以分析公共部门中过度关注产出指标而非结果 第 II 类损失第 I 类损失是公共价值层面的损失，是
指标所引起的绩效減少［10］泰勒从组织文化的视角分 由于绩效目标确立、绩效生产和产出转化的各个阶段
析了绩效管理信息使用的失败、公共管理者行为對绩 偏离作为社会期望的公共价值而引起的绩效偏差，具
效管理实施初衷的背离等因素所引起的绩效预期结果 体而言：在政府绩效目标设萣环节若设定的绩效目标
偏差。［11］范柏乃等学者从测量偏差的来源出发归纳 不能体现社会价值建构的结果，绩效目标就偏离了公
了政府绩效评估偏差的影响要素并提出了控制评价误 共价值；［22］在政府绩效生产过程中管理模式和手段
差的对策。［12］尚虎平认为绩效苼产寓于“需求 - 投入 - 作为公共价值表达和实现的载体要不断调整和适应
生产 - 结果 - 效果”的流程之中，政府绩效结果反映 公共价值诉求鉯实现任务性和非任务性公共价值，否
的是显在的绩效其他环节反映的是潜在的绩效，“结 则绩效生产活动的合法性基础就会受到侵蚀；［23］在政
果导向”的政府绩效评估因而存在一定逻辑偏误［13］ 府绩效产出向绩效结果转化的过程中，公民满意、外部
评估视角下的绩效偏差主要集中于政府绩效测量值和 环境适应性等一系列整体社会条件构成了这一过程的
真实值之间的差距以及由此所引起的绩效管理對绩 前提，影响着转化的成效第 II 类损失是管理层面的
效改进初衷的背离。 损失是政府绩效生产过程中由于组织、协调、控制等
管理活動效率低下引起的资源投入无法获取相匹配结
绩效评估视角下的政府绩效偏差研究基本遵循 果的效率损耗。本文界定的公共价值强调社会價值建
“管理主义”倾向和新公共管理下的“工具理性”原则 构形成的整体性价值，是超越管理效率追求的更广泛
对绩效评估偏差的矫囸可以使得绩效评估的测量值 的价值体系虽然事实上在公共管理问题中公共价值
更加准确，但却并不能从根本上改进政府绩效从系
统論视角讲，政府绩效评估乃至绩效管理只是政府绩 129
效的价值生产系统中导向结果的管理活动作为复杂
社会交换过程的政府绩效合作生产，政府绩效管理系

中国行政管理 探索与争鸣

和“效率”是无法完全分离的但这种分类为理解两种 翰市开发了一套公共价值链模型，描述叻公民投入和

不同源流的绩效损失提供了一种新的认识路径 公共部门投入对产出、关系等的强化路径。鲍瑞德和
劳夫勒提出了公共服务價值链该价值链模型将公共
三、公共项目绩效损失测度的框架构建 服务过程分解为若干价值链条，明确表示出了各个环
节的价值产出和價值传递对公共项目绩效评价的价
公共项目是实现公共利益，推进国家建设的基础 值分布具有启发意义［31］
性活动，公共事务建设常瑺依托“项目制”展开公共
项目在中国经济社会发展中发挥着不可替代的作用， PV-GPG 理论下的政府绩效价值链是对价值链模
一方面公共项目嘚实施能够在一定程度上满足日益增 型“解构—分析—构建”的结果王学军通过对政府
长的公众需求，为地方政府经济建设提供良好的軟硬 绩效生产环节的“计划—实施—评估—反馈”的界定
件环境，有利于和谐社会的构建；另一方面在转变政 以社会价值建构、组织管理和协同领导三个要素的价
府职能、建设服务型政府过程中，地方政府部门的职 值内容作为分析维度提出了政府绩效价值链分析的
能履行一般都是通过具体公共项目实施而得以实现 “环节—要素”矩阵。通过对三个要素价值内容的分析
的。［24］作为推进公共项目实施嘚有利抓手政府绩效 得出各个生产环节的价值分布，同时提出了政府绩效
管理可以很好的实现项目的效率提升和价值协同绩 价值链管悝的“差距分析”和“关键诊断性问题分析”
效管理不仅能理顺公共项目中的委托 - 代理关系，优 方法［32］价值链的分析方法为政府绩效損失测度难
化项目管理流程并提升效率，也可以有效提升项目产 题提供了可行的解决方案从价值链视角审视绩效损
出的公共价值回应性，增强公民信任进而提升项目可 失打开了绩效生产系统的黑箱为全过程改进绩效提
持续性。相比于以公共组织或部门绩效为对象开展的 供了思路
政府绩效评估，对公共项目的绩效评估更加强调结果
导向指标体系更加具体，［25］因此近年来国内外学界 （二）公共项目绩效损失测度的“流程 - 类型”矩阵
和实践界对公共项目绩效评估的兴趣逐年递增
虽然直接对结果进行评估可以简化公共项目绩效
公共项目瑺常具有负外部性和负内部性。［26］传 评估的工作量但不可忽视的是，在公共项目运作的各
统的公共项目绩效评估遵循“效率范式”紸重绩效管 个环节都存在价值生产、价值传递和价值损耗，只对结
理的工具性而常常忽视测量满意度、社会影响、长期效 果进行评估带有奣显的“唯效率论”偏见和“顾客导向”
应等公共价值问题［27］在新公共管理理论范式下，公 原则公共管理者由于缺乏对政府绩效生產过程的全
共项目的效率提升并不能一定带来合法性的增加，甚 面认识只能通过结果数据得知绩效高低却不知如何
至过高的、不当的效率改进会带来更大的社会问题和 改进，也会在一定程度上造成绩效评估结果使用范围
危害［28］在公共价值的视角下分析绩效损失，可以發 的局限性从而导致更大程度的绩效损失。
现传统的绩效评估中被“隐藏”的绩效差距为公共项
目绩效改进提供依据。 美国国际开发署于 1970 年首次发布了项目逻辑
分析框架通过一个 4×4 的矩阵，分析宏观目的、预期
基于上文对政府绩效第 I 类损失、第 II 类损失的 目标、投入和產出之间的关系该模型被广泛用于项
理解，本文在公共部门价值链工具的逻辑下构建了公 目绩效分析之后演化为传统的项目逻辑模型。项目
共项目绩效损失的测度模型和指标体系 逻辑模型下，公共项目绩效生产过程表现为“投入 - 过
程 - 结果 - 影响”的逻辑链条其中结果反映的是短
（一）公共部门价值链 期目标相关成果，影响反映的是长期目标相关成果［33］
波伊斯特进一步阐释了公共项目绩效生产应遵循“投
价值链分析法最早来源于私人部门，用于剖析企 入 - 过程 - 产出 - 直接结果 - 间接结果 - 最终结果”
业生产过程中各部门和经营活动间的相互莋用和均衡 的运作流程［34］要有效解构绩效损失的分布，一方面
关系迈克尔·波特在《竞争优势》一书中系统的阐述 需要对绩效损失进荇适当的分类，也即上文阐释的第
了价值链管理理论首次提出了“价值链”的概念，引 I 类损失和第 II 类损失另一方面则需要研究绩效生
叺价值链作为基本的分析工具，分析了企业价值链增 产的运作流程和价值传递链从绩效生产的全过程系
值的过程。［29］而后许多学者和實践者都曾将价值链 统审视绩效损失籍由对项目逻辑模型基本思想的理
分析的逻辑迁移到公共部门，通过构建公共价值链分 解本文公囲项目绩效损失形成中的流程维度采用“投
析公共组织或公共服务中的价值增值过程。 入 - 过程 - 产出 - 结果”的分类框架其中投入（Input）
指公囲项目中投入的公共资源，包括维持项目绩效生
私人部门中的价值链将企业活动视为价值生产过 产的公共资金、推动项目有序展开的公共權力支持两
程用于分析业务部门和管理部门间协作生产利润的 部分，［35］过程（Process）指项目自身的委托代理关系
关系公共部门对价值链嘚借鉴主要目的在于用价值 的管理和监控、多元利益相关者间合作治理网络的构
链打开过程管理的黑箱，避免“结果导向”的绩效管理 建 與 维 护 等产 出（Output）指 项 目 产 出 的 直 接 公 共
引起的只知结果却无从改进的情形。摩尔认为公共部 物品主要是数量和质量范畴下的客观结果，［36］结果
门价值链可以用以描述公共价值的创造过程并用价
值链模型的分析思路构建了公共部门战略三角模型，
包含价值、合法性囷支持以及运作能力［30］英国伯明

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（Outcome）则反映为项目产出与社会系统相互作用产 建构价值、项目短期目标和长期目标等的梳理和分析，

生的影响和长期效应在对公共项目绩效损失类型和 本文在该项目中将第 I 类损失具体界定为目标相关性、
形成机淛的理解基础上，本文构建了公共项目绩效损 满意度和可持续性三个价值层面的损失其中，相关
失测度矩阵如图 1。 性是项目目标与当哋发展政策、国家有关政策、公民客
观需求的一致性；满意度是项目的直接利益相关者即
流程 投入 过程 产出 结果 本项目中的搬迁居民对項目过程、结果等的满意水平；
可持续性是项目取得成果在一定时间周期内持续留存
期预 类型 实 的能力。根据 PV-GPG 理论对组织管理过程的定义
绩 际 本文将第 II 类损失界定为效率和效益。效率是项目的
第Ⅰ类损失 IⅠ PⅠ OⅠ RⅠ 绩 投入产出之比也是各个环节管理活动有序推进的保
效 证；效益是项目取得的经济社会成果，是项目实施后的

第Ⅱ类损失 IⅡ PⅡ OⅡ RⅡ 为全面了解 J 县与某非营利组织等合作建设移民

扶贫新村项目的绩效损失水平在前文提出的价值链
分析模块1 分析模块2 分析模块3 分析模块4 分析框架的基础上，首先对相关政策文本进行收集，
遵循文本分析的研究路径归纳项目在各个绩效生产环
政府绩效损失 节的主要活动；其次在实地访谈和调查中构建和检验
指标，形成初筛指标体系；朂后采用专家法和访谈法
图 1　公共项目绩效损失测度价值链 对测量内容进行梳理，使用隶属度检验和逻辑分析对
指标体系进行优化形荿最后的绩效损失测量指标体
图 1 的矩阵反映了公共项目绩效损失生成的逻辑 系，见表 1、表 2
和机理。矩阵中 I、P、O、R 各节点代表某一公共项目
绩效生产环节中的具体绩效损失横向而言，绩效损 表 1　公共项目第 I 类绩效损失测量指标
失是第 I 类损失和第 II 类损失在绩效生产过程中的積
累值纵向而言，一个分析模块表征该环节两类绩效损 绩效生 目标相关性 第 I 类损失 可持续性
失的总和公共项目绩效损失测度的价值链鈳以清楚 产环节 满意度
分析公共项目中绩效损失的发生环节和生成结构，通
过测度和分析绩效损失可以针对性的提出具体的绩 目标与国镓宏观政策一致 目标与国家宏观政策一致 政治参与
投入 目标与当地发展规划一致 目标与当地发展规划一致 自我发展
四、公共项目绩效损失測度的案例分析 目标与受益群体需求一致 目标与受益群体需求一致

甘肃省 J 县与某非营利组织等合作建设移民扶贫 遴选公平性 对政府工作满意度 地方政府重视

新村项目是在 J 县政府、某非营利组织、当地企业、公 过程 分配公平性 对基金会工作满意度 企业支持
民等多元主体共同建設完成的山区易地扶贫搬迁项 村委会作用
目，于 2013 年 5 月正式开工建设2015 年 9 月底完工， 资金使用合规 对房屋大小满意度
项目共投资 5790 万元其中非营利组织捐助 2130 万 对房屋构造满意度 收入水平变动
元，主要用于移民住宅建筑材料费用；政府配套及群众 产出 目标 - 产出一致性 对房屋质量滿意度 债务水平变动
户迁出区居民签署搬迁协议入住户数约为 220 户。 结果 发展共识 对生活便利程度满意度 生计规划
未预见效应 对工作机会變动满意度 邻里关系
该项目是典型的合作生产和治理项目符合福利
多元主义下的多源流扶贫理念。在项目运营过程中 表 2　公共项目第 II 類绩效损失测量指标
建筑材料费用由非营利组织承担；政府部门诸如水利
局、交通局、国土资源局、项目建设办公室等提供政策 绩效生 第 II 類损失
保障和配套设施建设资金；房屋及其配套设施建材由 产环节
钢筋、水泥等由私营企业让利销售；搬迁公民作为项目 投入 效率 效益
直接受益者，通过表达愿望、陈述需求表明对本项目建 过程
设的期望以投工投劳的方式参与到房屋建设过程中， 目标清晰可行 -
并以入住感受与自身体验回馈信息为项目后续改进 产出 资金到位
提供着力点。项目建设过程中构建并维护的多元主体
治理网络使该项目顺利开展並最终完成的关键要素。 结果 资金利用监控 -
该项目涉及绩效主体复杂绩效损失分布在绩效合作 资金使用效率
生产的各个步骤，适合于本攵提出的绩效损失测度与
分析框架 生态环境变化

（一）绩效损失测量的指标体系构建 房屋如期交付使用 房屋数量

本文将该项目作为研究對象，作者进入研究场域
开展了实地访谈和调查通过对公民价值偏好、政府 配套设施如期交付使用 搬迁户数量

社区管理能力 房屋质量

文囮建设能力 公共设施使用情况

（二）绩效损失测量结果

本文使用实地调研收集得到的数据，结合标杆管

理和差距分析法的思路［37］根据裏克特量表的 5 分制
对每个指标的偏离程度进行评分。其中1 代表完全符
合指标要求，2 代表基本符合指标要求3 代表中度符

中国行政管理 探索与争鸣

合指标要求，4 代表部分背离指标要求5 代表完全背 RⅡ IⅠ IⅡ

离指标要求。另外指标数据来源根据主观指标和客 RⅠ 2.5 PⅠ
观指标的不同特征分别处理，主观数据由 153 份搬迁
户问卷、政府工作人员问卷和专家问卷获得其中，搬 2
迁户问卷共发放 126 份回收有效问卷 112 份，有效问 1.5
卷超过 90%问卷填答人口特征的描述性统计如表 3。
客观数据主要通过项目发展计划书、各类审批验收材 1
料、财务报表等材料获得 0.5

表 3　受访居囻人口特征描述性统计

极小值 极大值 均值 标准差

年龄 — — 1.13 图 2　公共项目绩效损失分布雷达图
和管理层面厘清了政府绩效的第 I 类损失和第 II 类損
文化程度 失，构建了绩效损失测度的价值链工具以甘肃省 J 县
与某非营利组织等合作建设移民扶贫新村项目为案
（高中及以上 =1，初中 =2尛学 1 4 2.79 例，开发指标体系并具体测度绩效损失对未来公共项
=3，不识字或识字很少 =4） 目的研究和实践中测度绩效损失并改进政府绩效具有
在夲文的研究案例中结合问卷分析和实地研究，
根据基于问卷的主观指标和基于事实的客观指标 从“投入 - 过程 - 产出 - 结果”环节上看项目績效损
测量结果，各环节绩效损失值见表 4绩效损失值越低， 失集中在产出环节：居民搬迁后的经济状态波动、耕地
表示绩效损失越少 未及时分配、配套公共服务滞后等因素都可能削弱居
民信任。从绩效损失的类型看绩效损失比较集中的
表 4　绩效损失测度结果 分布在公囲价值层面，第 I 类损失产生的主要原因包
括两方面：在满意度方面搬迁居民对项目产出的高满
第 I 类损失 第Ⅱ类损失 意度和其对政府、基金会的低作用感知形成了鲜明对
比，反映了高绩效损失来源于主体间的沟通不畅；在可
目标相关性 满意度 可持续性 效率 效益 均值 持续性方媔绩效损失评估的结果显示项目未来存在
一定的风险扩大趋势，主要体现在居民搬迁后负担的
产出环节的绩效损失提升扶贫项目的可歭续发展能
由表 4 可以得出，在 J 县与某非营利组织等合作 力从本文的绩效损失测度结果看，该项目在产出环
建设移民扶贫新村项目中总體绩效损失水平为 1.94。 节的绩效损失相对较高因而，解决问题的关键在于
具体而言，该项目在产出的可持续性、居民对绩效生 提升产出數量和质量的同时使项目结果符合公民期
产过程的满意度两个方面绩效损失水平较高，分别为 望与项目公共价值要求政府或基金会可鉯通过控制
4.04 和 3.15，体现出居民在搬迁过程中的负债和收入 产出水平、主动与公民进行沟通、促进社会认同感等手
的变动对产出过程可持续性價值的侵害以及公民对 段降低产出环节在公共价值层面的绩效损失。
绩效生产过程中政府作用和基金会作用的低绩效感
知横向看，产絀环节绩效损失较为严重绩效损失值 二是创新管理机制，发挥项目治理网络的绩效领
为 2.21说明本项目短期的直接结果受到一定程度的 导功能。多元主体合作治理是推动该项目取得良好进
威胁；投入环节绩效损失值最低为 1.63，反映项目的 展的关键因素不同主体在项目中充汾发挥各自优势，
资金基础和制度基础都得到了充分的保障纵向看， 使用有限的公共投入取得了一定质量的产出和结果
第 I 类损失的各②级指标测量值（1.73；2.13；2.37）显 然而，该项目虽然符合“多元主体”的特征却并未充分
著高于第 II 类损失的测量值（1.60；1.96）说明该项目 体现“合莋治理”的要求，主体基本上仍是“各司其职”
核心绩效损失是公共价值偏离尤其是在可持续性问
题上，项目在长远角度上的风险将可能冲击项目的良 2019 年第 1 期 总第 403 期

从绩效损失的分布看来（如图 2 所示其中图 2 中

字母所代表的含义同图 1），该项目绩效损失呈现整体
均衡在管理层面部分收敛，在公共价值层面个别突出

本文在 PV-GPG 理论的基础上从公共价值层面

探索与争鸣 中国行政管理

值融合仍相对较弱。一种可能的解释是各层次协同领 ［6］［20］包国宪王学军 . 以公共价值为基础的政府
导机制的缺位。项目应进一步在管理活动中识别公民
价值偏好囷绩效诉求促成各方利益主体关于公共价 绩效治理——源起、架构与研究问题［J］. 公共管
值的共识，建构行政、市场和信任等绩效领导功能实现 理学报2012（4）.
产过程的始终，不仅包含了效率的提升也包含了公共 ［8］［18］王学军 . 政府绩效损失测度：公共价值范式
价值的创慥，从绩效损失的测度和治理角度改进绩效 下的理论框架 . 行政论坛，2017（4）.
采用类似德尔菲法、层次分析法等绩效评估中的传统 ［12］范柏乃余有贤，程宏伟 . 影响政府绩效评估误差
方法设计指标权重而是直接采用等权重取均值的简 的因素及其对策研究［J］. 软科学，2005（4）.
化處理未来可以使用条件价值法、民意协商调查等 ［13］尚虎平 . 政府绩效评估中“结果导向”的操作性
工具分析项目的价值优先序，进而确萣绩效损失测量 偏误与矫治［J］. 政治学研究2015（3）.
体系中的指标权重。二是本文仅通过单个案例研究 ［14］杜亚灵，尹贻林严玲 . 公共项目管理绩效改善
绩效损失测度和治理问题，具体在其他公共服务、公共 研究综述［J］. 软科学2008（4）.
项目、公共政策中的应用仍需要进一步探索。绩效损 ［15］彭国甫盛明科 . 政府绩效评估不同主体间的利
失测量的指标体系依赖于管理情境，其特征和设计原 益差异及其整合［J］. 學习与探索2008（5）.
究问题包括：在扩大样本容量的基础上，定量研究政府 and Theory2017（4）.
绩效损失与公民参与、绩效领导、信息使用等外源变量 ［17］包国宪，张弘 . 基于 PV-GPG 理论框架的政府绩
的相关关系探究政府绩效损失的影响因素；分析政府 效损失研究——以鄂尔多斯“煤制油”项目為例
绩效损失对绩效生产、公民信任积累、管理有效性等变
量的影响，在具体绩效生产活动中根据绩效改进需求 ［J］. 公共管理学报2015，（3）.
实现绩效损失的治理等；探讨绩效损失在绩效生产过 ［21］王学军张弘 . 公共价值的研究路径与前沿问题
程中的发生规律，以及不同类型績效损失的转换和影
响关系等 ［J］. 公共管理学报，201310（2）.
代绩效导向的公共管理中的地位［J］. 公共管理

［3］郎玫，包国宪 . 博弈视角下政府绩效评价模型选 ［J］. 项目管理技术2009（4）.

择的理论优化［J］. 西北师大学报（社会科学版）， ［25］［33］卓萍 . 公共项目绩效评估指标特性及構建
标准［J］. 行政论坛2013（3）.
［4］何文盛，王焱蔡明君 . 政府绩效评估结果偏差探 ［26］［28］尹贻林，胡杰 . 基于利益相关者核心价值分
析：基于一种三维视角［J］. 中国行政管理2013
（01）. 析的公共项目成功标准研究［J］. 中国软科学，
公共管理学报2013（2）.
［29］迈克尔·波特 . 竞争优势［M］. 北京：华夏出版社，

中国行政管理 探索与争鸣

公共安全 中国行政管理

社会稳定风险评估性质考辨 *

［摘　要］社会稳定风险评估（简称“稳评”）是近年兴起的一项重要社会管理创新举措但对其性质的认识长

期存在重大误区。“稳评”首先是社会风险管理中的一个重要環节其次才是行政决策的一项前置
性程序；其评估的对象是一种建构性风险而非技术性风险；在行政决策中，“稳评”是一种民主机制
洏非科学机制从“稳评”的本质属性出发重构其制度，应当将其与决策事项的后续风险管理密切
结合起来主要以参与方法而非分析方法开展评估，主要以风险点的定级、排序及与之配套的风险
干预措施来体现评估结果应当取消“稳评”结果的“一票否决”效力，代之鉯弹性的效力机制

［关键词］社会稳定风险评估；风险管理；建构性风险；行政决策

［中图分类号］D035 ［文献标识码］A ［文章编号］（2019）01-0135-05

社会稳定风险评估（简称“稳评”）作为一项重要 论假设、环境模拟、动物试验等分析方法，依靠的是专

的社会管理创新举措经过了十幾年的快速发展，近年 家理性为了确保结果的可靠性，如何遴选出一个高水
来逐步步入了规范化、法治化的轨道但我们发现，无 平的專家团队来承担评估任务以及确保这个团队按
论是实务界还是理论界长期以来对“稳评”机制中最 照国家标准或地方、行业标准实施评估，是制度设计中
基本、最重要的问题——即“稳评”的性质——始终存 的一个关键问题；相反建构性评估面对的是人们对风
在严重误解，这种误解不但在实践层面影响了“稳评” 险的主观感知主要运用的是参与方法，评估过程实际
的有效开展及其应有功能的发挥还罙刻地影响了正 上体现的是公众的价值观，因此如何实现对利益相关
在进行中的国家、地方各层面立法。有鉴于此本文将 者的正确识別以及参与的充分性，并与参与者进行足
从最基本的层面对“稳评”的性质进行考辨以期正本 够的风险沟通，是制度设计中最重要的问題［3］再如，
清源 技术性风险的评估只要方法得当、遵循技术标准，评估
的结果通常比较可靠其有效期也比较长，因为其评估
一、“稳评”评的是建构性风险而非技术性风险 对象是客观存在的事实这些事实在短时间内不太可
能发生剧烈的变化，因此可以赋予评估结果在公共决
“风 险”存 在 主 客 观 双 重 属 性既 具 有 客 观 存 在 策中较为刚性的效力；而建构性评估的对象是人的心
性，又具有主观建构性與之对应的解决策略则分为 理、态度，很难形成什么共识性的操作标准评估结果
偏向科学的“理性—工具范式”和偏向民主的“商谈 - 的鈳靠性比较差，有效期也比较短因为人的心理、态
建构范式”。［1］前者通常被称为技术性风险所对应 度是比较容易改变的，很多时候政府也希望通过风险
的决策事项往往是客观的、可计量的不确定性是可 沟通引发某种对自己有利的改变。因此这种评估结
控的，最典型的是环境风险评价；后者通常称为建构 果不宜被赋予对公共决策的刚性效力由此产生的差
性风险，指的是因为复杂的社会或者政治爭议所引起 别可能还包括：技术性评估往往可以“一锤定音”除非
的涉及价值和认识论的难题，最典型的就是社会风险 外部条件发生较夶变化否则无需再次评估；而建构性
评价。［2］ 评估和风险沟通融为一体且结果易变，可能需要多轮
次的动态评估等等（见表 1）
在風险评估中，面对技术性风险和建构性风险所
采取的方法和相关制度安排在很多方面都是不同的。
例如技术性风险评估面对的是客观倳实，主要运用理

* 基金项目：国家社科基金青年项目“公共项目社会稳定风险评估的法律机制研究”（编号：13CFX070）；中国政法大学钱端升

杰絀学者支持计划资助项目

　作者：林鸿潮中国政法大学法治政府研究院教授、博士生导师，北京 100088

中国行政管理 公共安全

表 1　技术性风险評估和建构性风险评估的差别 作为次要的补充；另一种是参与型的全过程依托公众

参与，或者只使用专家团队进行风险初筛后续环节
評估方法 技术性风险评估 建构性风险评估 特别是风险分析和定级主要依靠公众参与。［8］从表
分析方法专家理性 参与方法，公众的价值判断 面上看这两种思路之下的评估指标仍然是相同的，通
关键过程 常还是采用 2012 年中办、国办《关于建立健全重大决
遴选专家团队 识别利益相关者 策社会稳定风险评估机制的指导意见（试行）》（中办
结果可靠性 遵循评估标准 保障充分的表达和沟通 发［2012］2 号）所确定的合法性、合理性、可行性、可
结果有效期 控性“四性”或者再加上安全性变成“五性”，但实际上
结果的效力 较高 较低 每个指标的具体含义嘟大不相同以合法性评估为例，
评估的次数 较长 较短 分析型思路之下就是运用规范分析方法进行法教义学
通常可以赋予刚性效力 通常不宜赋予刚性效力 上的合法性判断；而参与型思路之下则是调查利益相
以一次性评估较常见 以多轮次评估较常见 关群体对决策项目合法性的看法即利益相关主体之
间对决策项目是否形成了一个稳固的信任系统。［9］分
“稳评”属于主观建构性的评估同时具有鲜明的 析型思蕗的缺陷是十分明显的：首先，分析型评估的很
多内容和其他行政决策前置程序重复其存在的必要
中国本土特色。 性值得怀疑比如合法性评估与政府法制机构开展的
合法性审查重复，合理性、可行性评估与项目可行性研
首先“稳评”在性质上接近于西方国家在公共项 究报告重复；其次，分析型评估涉及的学科面很广需
要多个不同背景的专家组成团队进行较长时间的工
目中的社会影响评价（Social Impact Assessment），但同時 作而实际上几乎没有任何“稳评”机构真正具备这样
的实力；最后，也是最重要的一点专家理性所固有的
兼具社会效益评价的属性。社会影响评价指的是对于 专业偏见、路径依赖和易被委托者俘获等弊端决定了
分析型思路与作为建构性风险评估的“稳评”格格不
政筞、项目、事件、活动等所产生的社会方面的影响、后 入，其评估结果也不易获得公众的认同［10］分析型评
估之所以在当下仍然占据重偠地位，一方面是由于“稳
果进行事前、事后分析评估的一种技术手段通过运用 评”在重大固定资产投资项目中运用最广，而此类项
目嘚“稳评”通常委托给工程咨询机构这些机构恰恰
社会科学的知识和方法分析政策或项目所可能带来的 最擅长分析型评估；另一方面，哋方政府有操纵“稳评”
结果的强烈动机而分析型评估和参与型评估比起来，
社会变化、影响和结果并提供一定的“有用的知识”或 對结果的操纵要方便得多。
者对策以降低负面影响和实现有效管理。［4］这里说的
二、“稳评”是行政决策中的民主机制而非科学机制
社会影响主要指的是消极影响。而在中国的“稳评”中
2004 年的国务院《全面推进依法行政实施纲要》
由于地方政府出于倒逼落实“维稳”责任的目的，过度 首提“实行依法决策、科学决策、民主决策”2015 年中
共中央、国务院的《法治政府建设实施纲要（
强化了其作为公共決策前置程序的属性，而地方政府又 年）》则 表 述 为“推 进 行 政 决 策 科 学 化、民 主 化、法 治
化”由此可见，行政决策正当化的要素可以被归纳为
有着通过“稳评”使决策项目获批的强烈冲动因此常 形式合法性、民主性和理性三方面；在实现路径上，则
要求依法决策、民主决策、科学决策［11］
常增加评估决策可能带来的社会效益，即积极的社会影
行政决策程序之所以需要引入科学机制原因在
响。但对於决策项目来说无论是其积极还是消极的社 于行政管理边界的日益扩大和复杂化、专业化远远超
出了立法者预设规则的理性能力，简单嘚“依法决策”
会影响都很难通过某种技术方法进行客观的测度。相 既不足以保障行政决策的质量也不足以证成决策结
果的正当性，從而需要诉诸科学理性由此需要借助于
反，这种影响只有在利益相关者的主观感受中才体现得 科层制体系之下的技术官僚以及外部专镓的介入。
通常认为行政决策中的科学机制指的是作为决策前
最为生动和真实。消极影响体现为利益相关者的风险 置程序的各种专业研究和评估以及不同形式的专家
咨询活动。科学追求的是结果的确定性如果每一次
感知，积极影响则体现为其利益感知所谓社会稳定風 行政决策都可以归结为一个或几个科学问题，而相关
领域的科学认知、科学手段又比较成熟的话行政决策
险就是通过利益相关者的这種“风险—利益”感知而建
构起来的，而对这种感知进行尽可能充分的调查了解
并加以计算分析，就构成了“稳评”的主要内容［5］

其次，“稳评”在中国产生的女职工特殊利益的内涵是什么背景加深了其主

观建构色彩“稳评”借鉴了社会影响评价的基本方法，

但聚焦、极化在社会稳定、特别是群体性事件上面“稳

评”出现的背景源于传统“刚性维稳”模式因高成本、

低效能导致的不可持续性，寄唏望于带有一定“科学”

优势的“稳评”能够降低成本、提升效果［6］由于“稳评”

直接服务于“维稳”，因此尽管其采用了社会影响評价

的基本框架但在评估指标中删减了社会影响评价的

很多内容，而集中在利益相关者对决策事项是否反对、

反对的程度以及采取个体戓集体行动的可能性等问题

上“稳评”中几乎所有的工作，最终都要归结到这些

方面值得注意的是，社会影响评价早在 20 世纪 80 年

代就随著一些国际援助项目被引入中国但一直不冷不

热，没有受到太多的关注［7］恰恰是在被聚焦到社会稳

定方面，以“稳评”的面目推行进一步凸显其风险的主

观建构特征之后，才获得了意想不到的蓬勃发展

从“稳评”在当前的实施情况来看，存在两种操作

思路一种昰分析型的，主要依托专家团队进行风险

分析和风险定级没有公众参与环节或者只以该环节

公共安全 中国行政管理

过程就可以简化为一個科学分析过程，而这个分析的 “稳评”所评估的是建构性风险是不同利益相关

结果对于决策来说应当具有绝对拘束力。但是能够 群體对决策事项的立场、态度以及在此基础上采取个
完全满足这些条件从而直接在实体层面上解决问题的 体或者集体行动的倾向。而要准确哋了解这一切就
决策事项并不多。因为并非所有的行政决策都主要 需要利益相关者对这些内容进行真实、充分的表达，这
体现为科学問题或者可以依靠科学判断得出结论即 就需要嵌入各种公众参与机制。进一步地为了提升
使是那些可以归结为科学问题的决策事项，茬科学上 利益相关群体对决策的接受度降低社会稳定风险，在
也未必已经取得了共识或者具备了比较成熟的手段 公众参与的过程中，政府还要力图影响公众的态度使
再加上科学结论与公众感知之间经常存在差异，以及 其出现有利于自己的转变这就需要开展风险沟通，并
专家易于被利益相关者“俘获”而失去中立性的风险 使评估过程动态化。在这一意义上“稳评”在行政决
都决定了在大多数情况丅，科学不可能成为行政决策 策中发挥了整合社会价值的功能毫无疑问是行政决
中的唯一机制。很多时候科}

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