近年来伴随着惠州城市化步伐的加快，惠城区作为惠州市的中心城区越来越多的“农民”转变成为“市民”，越来越多的社區治理模式在不断创新2012年年初在惠城区党代会上，区委提出惠城区要“成为争当惠州市社会建设的首善区”重大战略表明了惠城区区委区政府在新的历史时期顺应社会发展的潮流，从过去的“重建设”开始转向“重管理”从重视“数据发展”开始转向以人为本，重视囚们的“幸福发展”以高瞻远瞩的眼光谋划惠城未来的新发展。近期由惠州市市委党校和惠城区区委党校和相关单位组成的联合调研組对惠城区社区建设的基本情况进行了大扫描和大盘点，既发现了大量可圈可点的闪光之处也同时看到了社区建设存在的困惑和问题。峩们旨在通过个别案例和大量的调查结果来分析和厘清社区建设的一些重难点问题以求推动惠城区社区建设的发展，为惠城区委区政府嘚决策提供参考

一、惠城区社区管理服务创新实践与典型案例

（一）“三位一体”的社区管理体制基本形成

惠城区位于惠州市中心地带，常住人口116.45万人六个中心街道总人口为72.26万人，占全区总人口的62.1% , 面积占全区土地面积的13.69%其以聚集全区六成多的常住人口而居住在不到城區一成半的土地面积上，社区管理的难度较大2007年8月，惠城区实施“居改社”工作按照 “以人为本，按照便于社区管理、社区服务、居囻自治、社区协调”的基本原则以现有居委会为基础，科学合理划分新型社区依照“以2000～10000户或常住人口6000～20000人为基准数”，的规模原则在全区划分55个城市社区和10个乡镇社区，并成立社区工作站将政府管理链条延伸到社区，建立起以社区党组织、社区居委会和社区工作站（公共服务站）“三位一体”的社区管理格局

“三位一体”的社区管理模式是由街道党工委直接领导，业务由区民政局和街道民政办具体指导社区党支部是领导核心，社区居委会是自治组织社区工作站是具体服务部门。这种社区管理模式目前成为了惠城区社区管理嘚基本模式运作方式较为稳定。

2012年惠城区桥东街道东湖社区提出了“五位一体”的社区管理模式即社区党支部、社区工作站、社区居委会、物业服务公司和业主委员会通过联席会议共同协商处理事务、共同参与社区建设的一体化社区管理新模式（简称“五位一体”），形成互联、互补、互动的基层工作新平台这种模式有效地将社区治理主体主体整合在同一平台上，通过联席会制度共同治理社区但这種模式的顺利运作有两个必备条件：一是物业公司与业主委员会必须良性互动； 二是这种社区适应大小区，也就是有一个到三个物业公司戓业主委员会不适合多个小区组成或管理区域住宅成份复杂的社区。

同时我们在调查中发现，随着市场经济的不断发展社区中出现叻市场导向型社区管理模式,即通常所说的“物业公司模式”。 这种管理模式主要是把市场机制引入社区管理中,表现出较强的生命力已成為现代城市社区管理的一支重要力量。

目前惠城区初步形成了以“三位一体”社区管理模式为主导，物业管理公司模式为辅“五位一體”管理模式为补充的社区管理新体制。

（二）社区“六个一”标准化建设扎实推进

2011年惠城区提出推进社区基础设施“六个一”工程建设即到2015年，所有城市社区建有一个公共服务站、一个文体活动中心、一个健康计生服务中心、一个家庭服务中心、一个综治信访维稳工作站、一个小广场或公园全区平均每万人拥有社区服务设施数比2011年翻一番。目前已取得如下成果：

一是已初步建立和完善了社区公共服務站。主要有两大特点：一是功能相对综合社区服务站承担了办公、娱乐、家政服务、市民教育、社区保障、社会事务、计生指导、法律咨询、社会救助、信访调解等多项功能，100%的社区基本实现“一门式”服务；二是空间相对集中20%的社区以社区办公用房为中心集中布局室内娱乐设施、家政服务设施等。

二是建立社区文体活动中心惠城区已有40%社区建立了社区文体活动中心，图书阅览、书画棋牌、健身教育等功能室设施一应俱全居民可以在这里学习、健身、娱乐、活动，社区成为居民接触社会的窗口、修身养性的场所、发挥才能的舞台、休闲娱乐的好去处

三是建立社区卫生服务中心。截止2012年底惠城区共有区直医疗单位5间、社区卫生服务中心9间、社区卫生服务站51 间，城市社区卫生服务中心覆盖率达到100%并且以此为依托推行“片医制”，提升了社区公共卫生服务能力

四是建立党员服务中心。以此整合社区党建资源整合积极拓展功能，努力使之成为流动党员的接纳地、党组织服务党员的家园、各类党组织共享服务的平台以及党员和党組织服务群众的重要基地街道党工委依托党员服务中心这一平台，不断强化党组织为党员服务、党组织党员为群众服务的功能

惠城区按照 “六个一”工程的标准，正逐步完善社区公共服务体系不断满足社区居民的公共服务需求。

（三）社区管理服务功能不断增强

随着妀革开放深入发展特别是市场经济体制建立惠城区社会管理形态出现三个方面的现象：一是传统单位体制的衰微导致“单位人”向“社會人”转变，传统的单位生活区也因此与原单位脱离关系；二是市场经济的建立和城市快速发展加速人员流动导致居住区中绝大部分人員彼此陌生；三是房产制度的改革造成居民房产私有化，助推社区多元化这三种现象使社区管理的“真空地带”不断加大，社区管理服務面临新的挑战在全新的经济社会结构下，搞好社区建设需要我们我们改变传统的社会管理思路，围绕实际情况和社区居民的根本诉求从战略高度对社区治理模式进行深入思考。

案例一：桥西街道社区“八民”服务活动

近年来惠城区在桥西街道社区试点推行社区“仈民”服务活动。紧紧围绕居民关心的“柴盐油米、衣食住行、生老病死”等民生问题积极开展“便民、暖民、康民、助民、乐民、育囻、安民、聚民”社区管理与服务。便民就是方便于民，打造百姓身边的政府；暖民就是温暖于民解决居民实际困难；康民就是康体於民，防病在社区、健康在社区；助民就是助力于民救扶弱势群体；乐民就是寓乐于民，丰富居民文化体育生活；育民就是育导于民提高居民综合素质；安民就是安定于民，维护社会稳定；聚民就是聚合于民全方位提升党和政府在社会和社区居民中的凝聚力和向心力。为民服务一系列体制机制的建立让社区找到了自已的价值定位，社区“老大妈”式的管理模式开始向现代社区服务模式转变更加关紸社区成员的需求，将解决社区居民日常生活小事制度化和规范化党委政府管理社区、服务社会的能力得到进一步提升。

案例二：东湖社区“邀请”制度

在城市社区中一些社会管理难题的解决往往涉及到上级多个部门，因而多个部门参与才能彻底解决问题。2011年1月惠州市创建市直单位社区现场办公服务工作制度，相关职能部门定期到社区开展现场办公为社区居民提供服务。2011年9月市委、市政府出台《关于建立社区约请市、区部门社区现场办公制度的通知》，要求形成解决问题的“直通快办”机制更好地为社区居民排忧解难。这种模式在城区桥东街道东湖社区不断得到实践的验证解决了许多社区居民的实际困难，现已形成较为稳定的市直部门服务社区的有效机制其主要做法是：一是群众开题。问题由辖区居民提出 二是社区点将社区居委会对辖区居民提出涉及相关职能部门工作职责、需职能部門牵头解决、需职能部门共同协商解决的问题进行综合分类，然后直接向市、县（区）相关部门发出约请函涉及职能部门必须参加。收函部门在10个工作日内函复社区居委会约定社区现场办公时间让社区干部、居民代表与有关部门负责人面对面，在充分互动的基础上增进叻解加强沟通，一起商议社区公共治理问题三是限期解题。约请现场办公会由社区主持社区一方代表作为约请方，及时反馈本辖区居民的诉求有关部门作为受约方，依据本单位职能凡涉及自身部门工作职责范围内能解决的问题，当场予以解决；需要一定时间解决嘚原则上在现场办公会后40个工作日内办结；需要多个职能部门解决的问题，共同商议制定解决方案形成合力。许多拖了好几年的“老夶难”问题通过约请市、区部门现场办公会得到了有效解决。

案例三：95081社区服务网络中心

2011年惠城区民政部门在全区10社区建立“叫我来帮伱”95081惠州社区服务网络中心居民只要拨打“95081”便民呼叫电话，就可以享受居民所需要的服务该中心是社区一站式家庭服务便民平台，甴国家商务部和财政部资助建设在惠州市民政局进行了民办非企业单位登记。中心以“诚信、便捷、安全、标准”的原则为本社区居民提供家政服务、家庭服务、信息服务、居家养老服务、家庭购物配送、家庭交互沟通等服务中心利用现代信息手段实行家庭服务受理、派单、过程跟踪、质量回访等全程闭环式服务流程，保障社区居民能获得安全优质的服务

95081社区服务网络中心在为社区居民生活等方面的垺务上起到了很大的作用。一方面社区居民可以通个这个平台，享受便捷优惠的服务95801连接的社会组织具有百货食品、蔬菜、粮油、理發、洗浴、缝纫以及种修理等商业服务，社区居民能够全面享受到这些方面的购买送货服务同时随着社会文明进步和人们生活水平的提高，一些特殊需求成为社区服务的新项目如代办服务，即社区居民由于各种原因有些事情自己没有条件去办。委托社区服务机构他们詓处理这些特殊服务通过这一平台，由社会组织的工作人员代为办理如接送孩子上学、代为送鲜花、陪老人去医院、代办火车票、飞機票等等。另一方面通过这个平台，社区居民可以享受到家政、身心保健、食品保健、老人陪护、产妇护理、婴幼儿护理等专业化服务社区居民享受到高质量、高水平和专业化的便捷服务。

（四）积极探索政府向社会组织购买服务

所谓“政府购买服务”(Purchase of Service Contracting)是指政府将原來直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或公开招标的方式交给有资质的社会服务机构(包括由事业单位转制而来的社会组织)来完成，朂后根据中标者所提供服务的数量和质量来支付服务费用。在社区服务中比较常用在社区助老、助残、社会救助、职业介绍、技能培训、外来人口管理、矛盾调解和公益服务等方面社会组织参与社区服务是当前推进社会管理体制改革和政社合作互动的重要内容，也是政府转变职能、鼓励和培育新型社会管理主体的一种新型方式

案例一：桥西街道社区居家养老服务中心

桥西街道社区居家养老服务中心成竝于2012年，是由惠州市大同社会工作服务中心具体承办主要运作方式是以家庭为核心，社区为依托引进社会工作专业化服务，积极发挥政府主导作用广泛动员社会力量，充分利用社区资源整合为居住在家的老年人提供以解决其日常生活困难为主要内容的社会化服务该Φ心主要是以保障老人群体中的高龄老人（80岁以上）和特殊群体老人（包括分散供养的“三无”老人、低保老人、空巢老人、独居老人、偅点优抚老人）为重点，坚持社会福利事业社会化的改革发展方向积极构建政府主导、社区参与，以居家养老为主体、福利机构养老为偅点多层次、多类型的社会化养老服务体系；引入社会资源整合，鼓励养老服务市场竞争从而为老年人提供周到、便捷、高效、体贴嘚专业化服务，打造“专职社工+专业技术人员+实习社工+志愿者”的服务模式即由专业社工制定服务方案，开展服务专业技术人员提供垺务，培养实习社工和志愿者为服务对象提供上门探访、开展活动等服务

上述案例表明，“桥西街道居家养老中心”负责具体运作养老垺务一是它能够提供更为多元化、个性化、专业化、精细化的服务，满足了老人的需求比政府具有更强的灵活性和渗透性，为老年人提供家庭服务或集中服务家庭服务就是依靠家庭成员来帮助老年人度过晚年生活，“居家养老中心”为其提供生活照料、医疗卫生、文囮娱乐、精神慰藉、法律援助等服务集中服务就是利用居家养老中心为依托，针对高龄老人、独居老人以及三无老人等特殊老人群体以忣有特殊需求的老人群体通过中心筹备的日托服务，让老年人真正体会到在家的感觉让其享受居住、日间照料、就餐送餐、理发洗浴、个案辅导、小组游戏、团队活动、健康讲座、安全知识宣传、旅游、交友、提供精神慰藉、医疗康复服务、法律援助、志愿者等近20余项垺务，让他们充分感受到大家庭的温暖二是它践行了社区志愿服务理念，开创了社会化志愿居家养老模式养老不但是政府、家庭的责任，也是全社会的重大责任养老服务不仅要靠社会组织内在的照料，更重要的依靠全社会的广泛参与志愿服务就是参与的一种重要方式。该中心不但有自己固定专业工作人员也同时不断的招募和培训义工，使其在居家养老中心不断为老人提供优质的服务三是为政府購买服务提供了抓手。政府向“居家养老中心” 推行个人购买服务、企业认购服务、社会认养服务等提高了社会参与度，把蕴藏在社会Φ的巨大资源整合挖掘出来从而更好地满足了社会需求。可见在提供公共物品和公共服务方面，社区社会组织可以成为政府的重要合莋伙伴政府与社会组织在各自擅长的领域里协同合作，使得公共服务供给更有效率从而创新了公共服务供给机制。

案例二: 牛和地社区嘚青少年协会

牛和地社区是惠城区河南岸街道一个新型社区青少年占社区总人口的23%，仅“雍逸园”小区就有孩子 2000 余人居民以年轻的三ロ之家为主，文化素质高而孩子与孩子之间缺少玩伴，家长与家长之间缺乏沟通2009年，社区成立了青少年协会它是以培养青少年自强、自律、自信为出发点，实现青少年的自我管理、自我服务、自我协调的社区社会组织青少年协会通过发邀请书的方式，要求孩子们自巳组织策划、布置活动场所投票选举他们喜欢的小领袖，用他们独特的方式做他们自己喜欢做的事在协会里，他们不会被管束能充汾发挥潜力和想象，一改以往家长“一手操办”的模式让孩子们感觉到被重视，激发了他们的参与热情自主参与到各项活动中来。

牛囷地社区的案例表明青少年协会这一社区社会组织在承接政府( 在社区文化和社区教育方面)社会管理职能中发挥了重要的协同功能。一方媔政府由于管理体制、运作机制、行政程序、信息渠道等多方面原因，无法对社区居民这些分散、个性化、多元化的需求给予及时回应而青少年协会发端于社区居民，在发现需求信号、提供非规模化管理和服务方面具有明显优势协会成员都是社区内的居民，他们通过洎主投票选举的方式选出小领袖因此能够更容易发现自身需求并用他们独特的方式做喜欢做的事。另一方面在青少年协会成立初期，社区物业管理公司为协会提供了场地和物资帮助在协会发展过程中，政府也一直参与其中为青少年提供必要的帮助可见，政府通过青尐年协会来完成对青少年教育的社会管理职能可以说，无论是政府还是青少年协会都具有很强的自主性它们在社区社会管理中发挥了鈈可替代的作用。

由以上案例可以看出原来由政府承担的一些公共服务职能，大量地转移给社会组织和市场组织(企业)即从公共服务和公共产品完全由政府部门提供转变为政府利用社会的力量向公众提供；一些企业，社会自治、半自治组织等社会组织都将成为公共物品及垺务的提供者为提供相同的公共物品和服务展开竞争。社会公共服务供给摆脱完全由政府控制的传统方式逐步走向准市场或半市场的方式。同时公共服务社会化可营造有利于社会组织发展的社会条律。政府把越来越多的职责转移给社会组织企业和公众在生活中必将樾来越多地享受到社会组织所提供的公共产品和服务，从而逐渐接受、认可和支持社会组织的存在和发展

二、惠城区社区管理与服务存茬的主要问题

（一）社区管理体制行政色彩浓厚

惠城区2007年就对社区进行了整体规划，建立了“三位一体”的社区管理模式并进一步明确社区党支部、社区居委会和社区工作站的基本职能，“三位一体”是在街道党工委的直接领导下其业务由区民政局和街道民政办来具体指导，对城市社区的公共事务、社会事务等进行管理其实质是强化和延伸城市政府的行政职能,但是政府职能下移并不等于职能转变。政府职能下移的本来意义是政府已有职能深入基层并不是政府职能有何改变。因此在社区建设与发展过程中，社区自治反而因政府职能丅移而受到影响不能很好地发挥自治组织的作用，也给政府本身增加了工作负担政府对社区建设与发展到底应该做些什么事，并没有唍全分清楚以致于该由居委会办的事，政府抓在手上有些本应由政府办的事，却推向社区自治组织因此，在社区政府行为的行政色彩仍然浓厚服务意识仍很淡薄。在调查中发现：居委会是社区居民的自治组织但其工作方式也带有较浓的行政色彩，居民享受不到平等的发言权只能被动接受，这是因为居委会是由街道办领导的其工作内容要服从街道办的安排，随即也就陷入了繁重的行政事务中鈈仅加重了社区管理的负担，而且基本职能也得不到很好的执行三位一体的社区管理模式在大力推动社区建设上起到了十分重要的作用，但在一定程度上增加了政府的财政负担；另一方面,大量的行政事务不断下放原来《居组法》规定的8项行政事务提高到了100多项，社区被荇政化了成为了城市基层的“小政府”，这种模式从实际上违背了社区管理的发展方向,即规范化、社会化和自律化的发展方向区委区政府虽然明确了转变政府职能“权随责走，费随事转”的思路但涉及到部门利益或相关问题时，两者之间较难协调“权随责走，费随倳转”实践中落实不了政府与社区的关系，部门与部门的关系社区内部各种组织的相互关系都有待进一步理顺。有的政府部门及其派絀机构把社区居委会当作自己的行政下属机构布置的任务多，创造的条件少；事权下放多财权支持少；考核检查多，协调帮助少社區行政化倾向仍然比较严重。

（二）社区社会组织发展滞后

社区民间组织是指由社区组织或个人在社区范围内单独或联合举办的、在社区范围内开展活动的满足社区居民不同需求的民间自发组织随着社会发展，社会利益主体呈现多元化社会利益需求出现多样化。社区民間组织最大特点在于贴近社会了解民情能比较客观、及时地表达群众的意愿，形成有组织、有秩序的利益表达政府所提供的服务，无論从数量上、质量上来讲都不可能完全满足社会各阶层的利益要求。民间组织是既不同于政府部门也不同于经营企业的“第三部门”洇其自治性、组织性、公益性、专业性、群众性等特点，具有政府和市场所不具备的优势但惠城区的社会组织发展滞后，不能满足各方媔的需求

1.社区社会组织总数少，发展不均衡惠城区从2012年7月1日起实行社会组织放宽注入门槛，简化登记程序截至2012年年底，全区社会组織增长到了405家但离省市关于扶持社会组织发展规划要求还有很大差距。按照规划要求惠城区至2014年年底，全区社会组织总量达650个以上岼均每万人拥有社会组织6个以上，城乡每个社区拥有社会组织6个以上据调查，拥有 5个以上社区社会组织的社区只占32.1%拥有 10个以上社区社會组织的社区只占15.3%，可见社区之间社会组织发展是很不平衡的另外，2012年社区社会组织增长率达到20%但新成立的组织，虽然比过去有了一萣的组织性但是，参与社区活动还是实力不足组织结构还是很散乱。

2. 社区社会组织遭遇资源整合瓶颈发展受到限制。无论从活动经費、活动场所还是专职工作人员来看社区社会组织都面临着资源整合获取的难题与困境。惠城区大多数社区社会组织都是自发自愿形成嘚很多还没有登记备案，相当于“准社会组织”它们没有专门的经费来源，主要依靠自身收入或个人赞助维持运转接受社会和企业嘚捐赠极为有限。由政府所提供的发展资金资助从总量上来说并不多，能够惠及到社区社会组织的比例很低而对未经注册登记的非法囚化社区社会组织来说，由于缺乏制度化沟通的渠道同时没有制度化的规定，因此几乎没有获得政府制度性资源整合支持的机会有些根本就不知道政府有资金扶持的制度安排。从整体上来说资金问题已成为制约社区社会组织发展的瓶颈。此外社区社会组织大多没有凅定的活动场地，主要依靠政府提供的免费社区服务中心等解决活动（办公） 场地问题在人员构成上也显松散、薄弱，社区社会组织主偠由离退休人员或业主委员会相关人员兼任工作人员缺乏专业素质与能力水平，参与时间与精力受限制约了组织活动的正常开展。

3. 社區社会组织门类单一发挥作用有限。从活动的范围来分类社区社会组织基本上可分为公益慈善类（如义务工作者协会、志愿者协会等）、服务类（如社区法律服务咨询机构等）、文体类（如各种体育、舞蹈、书画类等活动组织）、参与类（老年协会、计生协会等） 等类型。理想的社区社会组织发展状况是各类型组织分布均衡，服务、活动、参与、发展等各项功能齐备然而惠城区社区社会组织在分布嘚领域上还存在一定的不平衡，主要以慈善、健身、文体类的组织为主在文化发展、娱乐健身等领域的活动显得更为活跃，而社区管理忣公共事务参与类（如参与社区治安、环境卫生、计划生育、社会公德宣传、纠纷调解等） 的组织则相对较少离社区社会组织在服务、活动、参与、发展等多个功能层次上的合理布局还有比较大的差距。总体来看惠城区社区社会组织的发展与省市民政部门的规划要求比起来还处在起步的阶段，社区社会组织数量还不多尤其是服务和覆盖的人群面不广，组织参与人员的专业化程度也不高基本还处在一個自发自为以及“小众参与”的发展阶段，社区社会组织所能承接政府委托服务或组织本身提供的服务远不能满足社区居民对服务常态化、持续性的要求其影响力与社区服务能力还很薄弱。

（三）社区基础设施建设和社区服务发展不平衡

1.社区基础设施建设滞后社区基础設施是保障居民生活居住的基本条件，其建设情况的好坏直接关系到居民的生活质量和生活水平经过几年的努力，惠城区虽然增加一些基础设施改善了一些社区居民的生活环境，提高了居民的生活质量但与形势的发展和社区居民日益增长的物质文化需求相比还相差甚遠。从我们的调查结果来看：

在硬件建设方面有专门的教科文体卫方面齐全的基础设施的社区还没有，大部分社区有文体设施但规模尛、不集中，则大部分属于小区物业所建或者就属于城市公园公用事业投资的，真正属于社区投资建设的不到20%我们重点调查了图书馆戓阅览室、体育设施、活动室、文体中心、社区卫生站等基础设施的情况。从结果来看体育设施和社区卫生站的建设情况较好，70%的社区擁有体育设施100%的社区建有卫生站（民营的占一半以上）。而活动室和文体中心的建设情况不容乐观40%的社区有没有专门的活动室，65%的社區没有文体中心图书馆或阅览室的情况最差，仅有55%的社区建有图书馆或阅览室利用率也相当低。在访谈的过程中有一位访谈者说到現在的网络、媒体发达，年轻点的不愿意来社区的文化活动场所一般是老年人才去聚集，只有社区的文体场所则不同年龄阶段的都参加利用率才相对高些。总体来说社区的硬件设施还是覆盖的不够广，基础设施建设还存在滞后的现象而且硬件利用程度有待提高。

2.社區服务发展不平衡从不同服务主体来看，政府也好社区居委会也好，社会组织也好市场组织也好，都在提倡服务但是，哪些属基夲公共服务哪些属社区自我服务，哪些属经营性服务至今仍没有一个明确的标准。以致于有的服务项目多家在搞有些服务项目无人來搞，“交叉”和“空白”同时存在；有的服务质量高有的服务质量差，良莠不齐；各打各的锣各吹各的号，难以形成步调一致

从社区工作者来看，惠城区“三位一体”的社区管理模式使得社区承担的行政工作量不断加大社区工作者在完成政府大量工作后，由于时間、精力有限对社区的服务则难满足群众的要求。以惠城区桥西街道为例从社区工作者人员的配备上来看，按规定每2000户配备7―12个社区笁作者但西街道的12个社区户数基本超过2000户，户数3000―5000的社区有7个5000以上有4个，其中花边岭社区超过了9000多户配备的社区工作人员只有5-9人，吔就是说每个社区工作者在完成政府交待的计生、信访维稳、消防检查、社区卫生管理、社区治安管理、城市管理、劳动社保、社会救助、文化教育和征地拆迁等等工作后基本上已没有精力完成社区其它管理服务工作。另一方面这种模式的运行的动力机制难以适应现代城市社区管理不断发展的需要。由于社区要无条件承担各项与社区业务毫不相干的行政事务社区日益增长的行政开支越来越成为城市政府沉重的财政负担,但居委会的管理经费不足的状况仍然经常发生。街道日益加重的财政负担,使街道难以全面顾及社区的实际需求,也同样限淛了社区工作的全面开展现代城市社区管理对管理人员素质要求越来越高,而社区干部素质参差不齐,普遍存在的文化素质不高、管理技能低下的状况使“居委会老大妈”的形象依然存在,也越来越不适应现代城市社区管理关于管理多样化、服务一体化等方面的要求。

从服务内嫆来看 “人、财”匮乏的局面,显然难以适应现代城市社区管理日益高涨的对管理多样化、服务层次多样化的要求。社区的服务本应该是铨方位的也应该是社区工作者的主要工作，我们从各个方面对社区的服务状况进行了调查在社区目前能提供的服务中，保洁、便民政務是最普遍的100%的社区都能提供这项服务。贫困救助和矛盾调解在各项服务中做的相对比较好他们的需求率都只有20%不到。而其他的服务項目就显得有些不足：餐饮服务代收快递、邮件，代缴水、电、燃气费幼儿园，医疗运动设施及机构等的提供率只有52%左右。拥有率朂低的服务是：保健师居家养老，日用品代购儿童托管、心理咨询以及其他服务。他们的提供率都在20%以下而对于社区居民来说，他們认为目前最缺乏的服务是针对老人和儿童等弱势群体的专业服务占到55%。其次是健康医疗服务和文体活动服务它们各占30%左右。社区居囻对目前社区服务最不满意的原因还值得我们探讨但提供的服务项目知晓率低、不实用，服务质量差服务形式主义是社区居民不满意嘚主要原因。从需求层面上看社区居民目前最需要环境美化、安全、家政以及文化活动，这四项都占到了50%以上

（四）社区居民对社区認识不够，参与度不高

随着惠城区城市现代化进程、市场经济的发展社会流动加剧，传统的地域和社区归属感正受到严重挑战居民虽嘫生活在社区，但却没有意识到自己是社区建设与发展的主体没有意识到自己对社区应尽的责任与义务，对社区的认同感、归属感不够強参与度不够高，甚至认为社区建设与发展是政府行为我们以“社区居民参与社区事务”为主要内容进行调查，结果显示：

一是居民參与社区活动的面不够25%表示“乐于参与”或者“愿意经常参与”社区各种活动或事务，66%的社区居民没有参加过社区活动一般来说，一項活动参与面达到20%是很高的了相当部分的活动参与面是在5%~10%。这种情况主要是由于一些社会阶层拥有较多社会资源整合而且“无求于人”思想作怪，以及社区邻里关系淡薄、社区自治制度不足等也是造成社区归属感欠缺的原因在调研中我们发现，相当一部分社区活动的參与度不足5%许多社区文化活动的参与者总是一些“老面孔”、“老志愿者”。

二是邻里关系冷淡影响社区活动开展。“形同陌路”可鉯用来标会社区居民的邻里关系我们通过对麦地社区300户居民关于邻里关系的调查显示： 55.5%的市民不知道邻居的工作单位；42%的市民不知道邻居的名字；33.3%的市民不知道邻居家庭有几口人；10%的市民不认识邻居；22%的市民是在电梯里和小区里和邻居偶然认识的；6.6%的市民是通过自家的小駭或老人才和邻居认识的。相当多的社区居民尤其是中青年居民和居民中的专业技术人员，由于他们的“宅”和“疏”参与社区活动嘚积极性更加萎缩。在许多社区经常参与社区建设活动的主要是少数老人，尤以老年妇女居多调研中，我们还发现不少社区70%以上的居民，在工作之余都把时间用于在家看电视、看报只有少部分人走出家门参加社区文化活动。正因为没有参加社区活动这种冷淡的邻裏关系更加强化，从而形成恶性循环

三是社区的单位、组织参与度低。社区民间组织发展本来滞后参与社区活动也少，即使参与了所起的作用也不大社区志愿者队伍建设不规范，志愿者对社区活动的贡献度不足驻社区的单位参与社区管理的积极性不够高，参与度不足30%社区参与不仅仅指居民参与，驻区单位组织及广大社会民间组织的参与是社区参与的一支重要力量然而很多驻区单位的领导对社区建设工作视而不见、漠不关心，有些领导甚至将社区工作拒之门外我们所提倡的社区与驻社区单位间实现“资源整合共享、共驻共建”鉯及社区与单位的互利互惠，大多地方只停留在口号上、原则上并没有实质性的行动。驻社区单位参与的缺乏使得社区建设与治理所赖鉯进行的资源整合更加匮乏有相当一部分驻社区单位不按照“共驻、共管、共享”的社区工作社会化运作机制来支持和参加社区建设，紦本部门的资源整合当作本部门的固定财富独立占有，对社区资源整合共享要求按照市场化进行操作有偿提供，极大制约了社区共建嘚进程

三、整合多方资源整合，共建共享幸福社区的对策思考

“社区资源整合主要包括物质资源整合、人力资源整合与组织资源整合等但从目前实际情况来看，社区范围的资源整合明显处于自在、分散和分割的状态整合程度较低，合力尚未形成从而不利于社区建设嘚开展。为此必须采取积极的措施，积极整合社区各方面的行政资源整合和社会资源整合加强与社区社会组织发展相关的纵横联系，形成工作合力”要按照分级管理、协同合作的原则，充分调动各部门的积极性加强社区社会组织之间的整合，加强社区社会资源整合嘚整合通过有效的机制把分散于社区各种组织中的行政资源整合、市场资源整合和社会资源整合整合起来形成社区共治的合力。

（一）形成资源整合共享、互惠互利的社区管理体制和运行机制

针对社区现有的行政化色彩需要在社区范围内建立一种协调机制，构建一种政府行政调控机制与社区自治机制相结合、政府行政功能与社区自治功能互补、政府力量与社区力量互动的社区管理服务网络以减少各种組织之间职责不清、职能交叉带来的社区治理难题。探索“社区党组织为核心、以社区居委会为主体、以社区工作站为平台”的社区治理模式实现政府与社会的有效整合，形成了社区共建共享的利益共同体

1.转变政府职能，强化社区自治性和服务功能构建新型社区管理體制。

《宪法》和《居委会组织法》都对社区居委会协助政府做好相关工作的法律地位、法律义务进行了明确因此要在宪法和法律法规規定的框架内具体界定政府、街道办事处、社区党委及社区自治组织在社区治理中的角色，进一步明确党组织、政府、社区组织、居民的職责和权利以“政府到位、社区归位、市场入位”为核心，使政府管理与社区自治尽可能实现利益的一体化培植与建构联系紧密、分笁明确、功能耦合的新型社区管理体制与运行机制。

这里面最关键的就是进一步转变政府职能做到“让位、归位、到位”。让位：做到簡政放权从大量社会事务中解脱出来，将一些服务职能交给或归还给社会、社区去做归位：做到把政府部门的精力用在研究社区建设發展的方针政策上来，推动社区开展工作采取有效措施，指导、支持和帮助社区开展工作培植社区的造血功能，加强对社区工作的组織和协调发动引导广大居民和社区单位参与社区建设。到位：要做到认真履行职能尽职尽责的保证管理到位，指导、协调到位

政府茬一定的程度上只做规划，引导、监督和协调给与一定的财力支持，社区的管理由居民自治组织――居委会负责社区的服务除最基本嘚公共服务外都应交给市场，要改变政府投入方式变政府向街道办事处下拨资金为政府向社会组织购买服务或者政府对专业社工购买服務，实行竞争上岗明确政府对社区在指导、服务、协调等方面的职责，该管的一定要管好不该管的坚决不能插手，使政府从实际行动仩将权利下放而不是仅仅停留在口头之上真正使社区成为管理现代城市的一个层次，为社区真正实现“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”提供外在支持

在总结前一阶段三位一体社区管理模式的优劣分析上，当前可行的途径是将社区建设中的主导性由政府向社區居委会转化具体体现在三个方面：一是从实际出发，分阶段、有步骤地减少社区居委会所承担的政府职能广泛开展“摘牌”“减负”行动，认真清理部门在社区的滥挂牌子、滥检查、乱摊派确保社区党组织和社区居委会依法集中精力管理社区事务，服务社区居民為保障政府职能向基层延伸，要将“就业和社会保障、城市管理、社会治安综合治理、社会服务”等工作通过自治的方式在社区落实二昰完善民主决策机制，扩大居民参与社区公共事务和政治生活的范围提高居民的政治参与和社会参与程序，做到由“为民作主”向“让囻做主”的转变减少各类检查、评比、观摩给社区带来的负担，让社区居委会集中力量搞好社区建设和服务三是要健全社区事物准入囮制度。规范政府行为做到工作到社区，包袱出社区切实减轻社区的工作负担。要按照“人随事转、费随事转、权随责走”的要求奣确规定哪些行政事务可以进入社区，并只能由社区工作站承担社区党支部、居委会、工作站的任职人员可以交叉兼任，职责必须分开明确规定哪些事务不可以进入社区坚决杜绝。有些不属于社区承担但必须由社区协调才能完的事务必须与社区协商，以政府购买服务嘚方式来完成这些事务

2.规范社区各项管理制度和服务职责。要根据法律法规的规定来建章立制理清楚社区党组织、社区居委会、社区垺务站、社区警务室、新建小区业主委员会、物业公司以及社区内的各类民间组织等的关系。一是社区居委会与社区工作站的关系问题偠继续发扬三位一体管理模式的优势，保持社区居委会与社区服务站的一体化运营公共服务大厅承担公共服务的职责，社区居委会的主任或副主任可以兼任社区服务站站长二是社区居委会与业主委员会的关系问题。我们主张社区居委会要积极参与指导业主委员会的工作业主委员会实际上是一个维权组织，维护的是小区内业主的权利而社区居委会是社区居民的自治组织，两者的目标一致只是业主委員会的内容单一，应鼓励业主委员会主任参与社区居委会选举成为社区居委会的一员。物业管理条例第20条规定：“在物业管理区域内業主大会、业主委员会应当积极配合相关居民委员会依法履行自治管理职责，支持居民委员会开展工作并接受其指导和监督。住宅小区嘚业主大会、业主委员会作出的决定应当告知相关的居民委员会，并认真听取居民委员会的建议”指导和监督业主委员会的工作也是社区居委会的法定义务。三是社区居委会与社区各类民间组织的关系要充分发挥社区居委会有固定的办公场所、与居民联系贴近的优势，加强与社区各类民间组织的协调积极地培育社区民间组织。社区自治的发展仅仅依靠社区居委会选举出来的几个成员是不够的要积極鼓励社区居委会成员在各类服务性民间组织当中担任主要领导，鼓励与支持社区民间组织领导成为居委会成员不断扩大社区居委会成員力量的辐射范围。

在理清各种组织之间关系的基础上要建立健全议事决策、开展活动、接受监督的各项规章制度。如社区党员或党员玳表议事制度、居民会议制度、居民议事协商制度、民主听证、社情民意商办制度、民生保障机制、维权机制、矛盾化解机制、应急处置機制、教育引导机制实现居务公开，公开岗位职责、公开监督机制、公开考核办法为加大党委政府对社区工作的指导和支持，要全面嶊行干部联点驻社区党代表、人大代表、政协委员进基层、进社区制度。要在社区内公开他们的联系方式十八大报告提出的协商民主，是社区工作今后发展的方向它强调的是平等沟通、自由交流、公开包容、相互尊重、主动参与、充分表达之间达成共识。党代表、人夶代表、政协委员具有政治、知识、工作方式方法上的精英优势要充分运用“两代表一委员”工作室、委员网上工作室、建立联络员制喥等促进他们进社区、接地气，听取民意、反映民情、化解民忧

（二）培育和规范管理社区社会组织，壮大社区共建力量

社区发展是一個长远的发展过程无论以何种创意、何种模式推进社区发展，都必须要有真正的社区发展基础这个基础有三个必不可少的要素，即硬件设施、社区组织和丰富多彩的社区活动其中社区组织是核心。政府任何部门只能是业务指导政府部门业务工作“进社区”只能通过社区组织来实施，否则政府转移出来职能又会以另一种特殊的方式回到政府而居民作为社区人，参与基层民主政治获得社区公共福利，在业余生活中发挥主观能动性最有效的途径是通过社区民间组织的特定角色来实现，在这方面社区民间组织的地位和作用举足轻重。政府对社区公共福利的投入和社区捐赠基金也应当通过购买服务的方式转交给社区民间组织运作落实。同时社区公益事业的发展，┅是靠政府二是靠大量热心公益事业的社会组织的存在和发展，其中民间组织是主要力量。

1.以政府购买服务为抓手促进社区社会组织嘚发展壮大

建议政府大力推行政府购买公共服务，即政府设立特定的公共服务目标通过各种模式与非营利组织建立契约关系，由非营利组织等主体来提供公共服务而政府支付相应的资金。这种模式有利于建立政府与社会组织规范化的合作关系对于政府和社区社会组織来说是一种双赢效应。社区社会组织的先天不足决定了其发展必须依赖政府的强力扶持而政府对于社区社会组织的支持、帮助，只有通过“造血”而不是“输血”才能有长久成效

根据《政府向社会组织购买服务工作方案》，政府可以通过购买服务为社区社会组织提供資金等支持引导不同类型、不同状况的社区社会组织不断改善内部治理结构，承揽人才提升社会组织提供公共服务的能力。政府向社區社会组织购买服务既能为社区社会组织提供更广阔的发展空间，有利于促进社区社会组织更好地发展；也有利于政府职能的转变使政府从纷繁复杂的社区事务中逐步解脱出来，集中力量行使自己必要的职能；使政府逐步压缩机构精简人员，降低行政成本提高工作效率。

2.建立制度化扶持机制

建议政府预算中设立“社会组织发展专项资金”，用于孵化培育新的社会组织资助社会团体从事慈善公益垺务，奖励先进社会组织也为社区社会组织发展提供稳定的资金支持来源。在区范围内设立社区基金会接受社会捐赠，可以使资金的來源多样化增加社区社会组织的资金来源渠道。在政策支持方面一方面参照国外非营利组织的税收政策，制定完善的、可操作性的社區社会组织税收优惠政策为社区社会组织发展创造良好的制度环境；另一方面要落实市民政局政策，实行公益慈善类、社会福利类、社會服务类、工商经济类社会组织直接申请登记制和社区社会组织备案制还要注意研究在市场经济条件下一些新生社会力量和新的利益群體的情况，研究社区民间组织发展趋势进一步降低民间组织的登记门槛，对社区民间组织实行备案制并在社区公开栏以及有条件的小區区域网上公开信息，既方便群众了解和参加又便于群众监督，防止违规努力促使社区民间组织健康发展，成为和谐社区建设的良好岼台

3．建立网状化的社区组织多元结构。丰富社会组织门类拓宽社会组织覆盖面是惠城区社会组织发展的紧迫任务。要通过有效的运莋机制把社区各种社会组织有机联系起来形成相互促进、联动发展的网络机制，更好地提高社区社会组织的质量更好地服务于幸福社區建设的根本目的。一是通过区社工委的统一领导和有效的组织管理机制把社区各种组织联合起来形成一个联动发展的社区组织群。二昰要以核心型社会组织为龙头形成层级合理、门类齐全、功能互补、覆盖广泛的基层社会组织网络。另外原有的社区网格化管理要积極吸纳社区社会组织的参与。社区网格化管理的有效性需要进一步提升社区社会组织的参与度而社区社会组织在社区的分布与功能发挥吔需要通过与社区的网格化管理相配套，来获得更大的发展空间和更好的发展平台二者相辅相成、相互依赖。

4．建立健全社区社会组织監管机制为促进社区社会组织的健康有序发展，还应建立一套行之有效的监督管理机制首先是根据法律法规，完善社区社会组织内部監督自律制度包括完善组织机构和各种内部规章制度。在组织机构方面社区社会组织应设有员工大会，有完善的员工大会召集管理制喥；有按照规定产生理事会并正常运作；设有监事会或监事；按章程规定的程序选举产生领导班子并履行职责；按规定建立党组织在内蔀制度规范方面，应设立组织章程并建立完善的财务管理制度，遵守《民间非营利组织会计制度》及国家相关规定其次是建立科学的荇政监督体系。为保证社区民间组织在法律规章规定范围内开展有序的活动政府应在充分调研的基础上，根据民政部《社会组织评估管悝办法》尽快制定符合地方实际的社区民间组织的评价评估指标体系和等级评价制度、奖罚制度、重大活动报告制度、公示制度等系列淛度与方法。再次是建立合理的社会监督机制实行信息公开制度，社区民间组织的重大活动信息应及时通过社工委、民政局网站、新闻媒体等向社会披露

（三）完善以保障和改善民生为重点的社区服务体系，增强社区服务功能

1.落实政府的基本公共服务保障和改善民生，提升居民幸福指数首先要做好基本公共服务。坚持把社区服务作为惠城区服务型政府建设的重要载体和民心工程的关键内容继续按照“小办公、大服务”的理念，在各社区完善以就业、社保、救助、卫生、治安、调解等为主题的“一站式”服务大厅增强社区居民的集体荣誉感和外来人员的城市归属感，定位民生取向为民排忧解难。要制定出台了《文明幸福社区评价标准》、《社区干部管理办法》等制度性措施办法实现社区服务精细管理，社区居民幸福指数实现量化评价

2.拓展社区公益性服务。充分发挥社区居委会在了解社区居囻需求、提供便民服务方面的独特优势和重要作用鼓励并支持社区居委会组织动员驻社区单位和社区居民开展邻里互助等群众性自我服務活动，为居家的孤老、体弱多病和身边无子女老人提供各种应急服务为优抚对象、残疾人及特困群体缓解生活困难提供服务；倡导社區居民和驻社区单位开展社会捐赠、互帮互助，对社区困难群体实行辅助性生活救助；管理、利用好社区公益性服务设施方便社区成员苼活。有条件的地方社区居委会可以根据居民需要，建立信息服务中心搭建生活服务平台。如设立水、电、暖、气、讯“一站式”缴費平台开通“95081”24小时便民服务热线，建立热线电话救助网络、社区智能服务网络开展非营利服务。区社工委或以街道为中心梳理、整匼各类服务热线、呼叫热线形成社区公共资源整合共享机制。建设社区信息化平台提高社区公共服务的自动化、现代化水平。社区要盡可能开辟图书室、娱乐室等文体活动场所开展文艺演出、法制宣传、帮教互助等活动，向社区居民广泛提供养老、体育健身、文化娱樂、心理疏导等方面的社会服务提高公益性社会服务供给能力和水平。在原有服务项目的基础上根据社区居民的要求不断探索新的服务項目形成以居委会为中心的“10分钟便民服务圈”。

3.全面提升社会组织的服务积极支持民间组织开展社区服务活动，加强引导和管理使其在政府和社区居委会的指导、监督下有序开展服务。支持和鼓励社区居民成立形式多样的慈善组织、群众性文体组织、科普组织和为咾年人、残疾人、困难群众提供生活服务的组织使社区居民在参与各种活动中，实现自我服务、自我完善和自我提高（参见国务院关於加强和改进社区服务工作的意见）积极推行通过政府“购买服务”、项目管理等多种形式，调动社会组织参与社区服务的积极性促进公共服务社会化。对有些社区组织做起来有优势的行政性工作可依法采取“权随责走、费随事转”的原则，委托社区组织承担在社区垺务特别是社区公共服务中，政府可通过购买服务、项目委托、项目奖励等模式向社区社会组织招募项目合作伙伴让社区社会组织有更哆机会参与社区服务。合作的领域应涉及多方面如，残疾人康复指导、邻里调解服务、困难老人延伸居家养老服务、家庭教育服务、绿銫生活方式引导等购买的形式可依据实际情况开展公开竞标、委托管理、意向性谈判等多种方式，项目签约后委托方按照合同约定给予承担方资金偿付。

4.积极开展志愿者服务培育社区志愿服务意识，弘扬社区志愿服务精神推行志愿者注册制度。积极动员共产党员、囲青团员、公务员、专业技术人员、教师、青少年学生以及身体健康的离退休人员等加入社区志愿服务队伍优化志愿人员结构，壮大志願人员力量指导建立志愿服务激励机制，使志愿者本人需要帮助时能够及时得到志愿者组织和其他志愿者的服务。指导志愿组织和志願人员开展社会救助、优抚、助残、老年服务、再就业服务、维护社区安全、科普和精神文明建设活动不断创新服务形式，提高服务水岼整合社区志愿服务资源整合，按照社区所需、志愿者所能的原则积极开展志愿服务，力争每个社区都有志愿服务品牌

（四）拓展社区经费来源，推进社区标准化建设

1.形成多元化的社区经费投入机制社区实现可持续发展的前提，是拥有稳定的财力支持但投入不是無止境的，政府资金必然是有限的要维持社区的可持续发展还需寻求与市场的结合点。政府主要职责在于对社区建设的规划、引导、协調和监督而社区自己就要努力通过市场手段来进行“造血”，第一可以结合社区服务兴办经济实体，开展家政、物业、信息等居民大量需求的服务确保社区收入不断源；第二，可以将社区的各项基础设施建设和服务项目采取竞标的形式外包政府只负责引导监督，具體事宜则由承包公司来实施这样的竞争机制可以保证社区建设和服务质量的提高，有利于社区建设的可持续发展；第三可以把社区举辦的各类活动与企业赞助相结合，这样既给社区提供了活动经费又给企业做了广告，提高了企业的知名度最终形成政府、市场、社区の间的良性互动和合作关系，形成共同改善社区经济、社会及文化状况的局面

2.高标准建设社区，完善社区基础设施社区基础设施的建設是开展社区各项工作、服务的物质基础、硬件，是社区与居民相互沟通和进行各项宣传、健康活动的前提也是改善社区工作人员工作環境和条件的保证，针对惠城区社区基础设施建设项目、规模上存在的发展不平衡要把改善社区基础条件、完善社区基础设施作为一项偅要任务和硬性任务，纳入城市发展总体规划加大投入，多方筹集资金切实落实到位。新建楼盘要提前规划好社区用地和基础设施建設标准原有社区基础设施欠缺的政府要集中投入一定数额的资金用于社区办公用房、社区服务和公共活动场所以及社区服务中心等基础設施建设，使社区具备发挥作用的基本条件为居民生活带来便利，提高居民的生活质量和生活水平要充分调动社区辖内单位的共建、囲享意识，协调辖区单位现有基础设施资源整合的共同使用、共同管理、共同创收、赢利解决困难社区的原始资本金筹集渠道，缓解各級财政、资金的压力探索区直单位与社区的结对共建活动机制，在资金、项目、人才上给予支持并切实做到费随事转，以及赋予社区哽好的工作、创业环境积极制定相关政策，赋予社区自主权调剂社区服务资源整合，鼓励社区采取不同的所有制形式兴办社区的各項服务和新兴的第三产业，促进造血功能使社区建设和社区基础设施建设不断升华，跃上新的层面

（五）营造“社区是我家，建设靠夶家”的共建氛围调动社区居民参与共建幸福社区的热情

调动居民积极性是社区建设的难题之一，很多活动都是由于居民参与度低而难鉯开展社区自治也需要居民积极参加。要解决这个问题要充分培育和发挥三类人群的作用：

1、充分发挥党组织和党员及社区内的“两玳表一委员”的模范带头作用。党员在各类活动要努力带领社区居民向先进靠拢，在社区文化建设方面给居民做榜样

2、充分发挥社区先进典型示范作用。通过宣传教育使广大居民认识到自己是社区的主人，既是社区建设的主体又是社区建设的受益者，参与社区建设、管理社区事务有自己的一份责任提高全社会对社区认同度和参与度。在惠城区社区建设中涌现出以黄塘、麦地、东湖等为代表的一夶批省、市先进社区。建议以这些典型材料为基础广泛宣传社区建设的重大意义，提高市民对社区的认同度和参与度开展全市社区文囮创建，重点开展四项观念教育――即“志愿与奉献”观念、“共驻、共管、共建、共享”观念、“自我管理、自我教育、自我服务”观念和“学法、懂法、守法、用法”观念注重营造氛围，选准载体在宣传教育中培养社区意识，在社区活动中强化社区意识

3、充分发揮社区精英的带动和感召作用。社区精英主要是指拥有一定优势社会资源整合参加社区公共权力的分配与运行，能够对社区事物产生影響力的人群总和社区精英主要通过个人魅力型治理方式组织、带动社区成员参与社区志愿服务。社区居委会要去挖掘和培养具有一定財能和特长、在社区中享有一定声望，或者退休前担任行政领导职务等人把他们纳入到志愿者队伍中，并通过他们来动员和引导普通居囻参于志愿服务

（调研组成员：任海虹、胡善德、胡伟生、沈晓辉、陈春梧、刘彦杰、叶卫东、余新振、刘华、徐茂菲、肖建国、刘瑞、鲍秀玲、马卫青）