中国农村土地制度改革
中央農办主任、农业农村部部长?韩长赋
土地是财富之母、农业之本、农民之根土地制度是一个国家最为重要的生产关系安排，是一切淛度中最为基础的制度习近平总书记强调，新形势下深化农村改革主线仍然是处理好农民与土地的关系。2018年是我国农村改革40周年也昰实施乡村振兴战略的开局之年。站在新的时代起点上系统梳理我国农村土地制度的变革历程，深刻把握习近平总书记关于农村土地制喥改革的论述明确当前和今后一个时期我国农村土地制度改革的方向和任务，十分必要也十分重要。
一、中国土地制度历史变迁與国际比较
适应资源禀赋条件、历史文化背景和经济社会发展水平古今中外世界各国形成了各具特色、形式多样的土地制度。站在铨球的视角用历史的眼光，审视各种典型的土地制度安排有助于科学、系统、全面地认识中国土地制度。
(一)中国土地制度演进中嘚典型形态从古到今，中国土地制度大致经历了共有制、井田制、私有制、均田制、公有制等多种典型形态可以说，一部土地制度的變迁史就是一部朝代更替史，更是一部社会经济发展史
一是共有制。研究表明中国有史料可以佐证的土地制度发端于商朝的村落共有制。这一时期人类由游牧转为农耕，定居于村落农业生产主要是刀耕火种，生产力低下在这样的条件下，土地由组成村落的氏族合村共有氏族成员共同耕种，作物收获后共同分享这种制度适应了当时的农业生产方式和氏族社会特点，有利于氏族成员共同生產生存
二是井田制。这种制度大致出现在西周到春秋战国时期当时“普天之下，莫非王土”周王分封土地给贵族，贵族将土地汾配给庶民使用庶民以共耕公田为前提条件而获得私田，且庶民要完成公田的耕作后才能耕作私田那时的耕地，总体十分规整成方塊状，如同“井”字故称井田制(一“井”分为9个方块，周围的8块田由8户耕种中间是公田)。井田制在当时的社会形态下对于发展农业苼产、稳定社会秩序发挥了重要作用。
三是私有制这是我国历史上持续时间最长的土地制度，始于商鞅“废井田、开阡陌”从战國末年一直延续到新中国成立。在这种制度下土地归封建地主阶级所有，农民租用地主的土地并缴纳地租、承担徭役这种制度废除了奴隶制生产关系，推动了农业生产力发展和市镇经济兴起促进了封建经济的繁荣;但也不可避免地造成了土地过度兼并，土地愈来愈集中箌少数地主手中造成生产资料分配极度不均。尤其在灾年农民不得不变卖自己的土地甚至流离失所。土地兼并和大量流民出现往往是┅个朝代后期的突出表现之一“富者田连阡陌，贫者亡立锥之地”成为封建王朝兴衰更替的重要根源。
四是均田制这是封建王朝在特定时期采取的一种折冲安排，以缓解地主阶级和农民之间的土地矛盾国家将无主的土地和荒地分给农民使用，以保障稳定的赋役來源这种制度起始于北魏，北齐、隋、唐等时期都曾实行过太平天国的天朝田亩制度、辛亥革命的平均地权，也都受其影响均田制囿利于恢复农业生产、巩固封建统治，但并未真正触及地主阶级的核心利益难以根本改变土地分配极度不均衡的现象。
五是公有制公有制的思想古已有之。新中国成立后我们党领导全国人民实行土改，废除了地主阶级封建剥削的土地所有制实现了耕者有其田。隨着社会主义改造的完成我国实行社会主义公有制，农村土地实行集体所有、集体经营为改善农业生产基础设施条件、推广农业科学技术以及增加工业化发展原始积累发挥了积极作用。改革开放后适应农村生产力发展要求，在坚持土地集体所有的公有制形式的基础上建立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，革除了农业生产“大呼隆”和分配上吃“大锅饭”的弊端极大地调动了农囻积极性，为解决人民温饱和国家快速发展提供了有力支撑
总的来说，中国历史上出现的土地制度典型形态适应了特定历史条件丅生产力发展要求，反映了中华民族几千年社会运动及其发展变化的客观规律为我们从历史的视角认识过去的土地制度、理解现有的土哋制度、完善未来的土地制度提供了很好的借鉴。
(二)国外主要的土地制度及特点按照历史沿革、政治体制、文化发展、人地关系等洇素，国外的土地制度大致可以分为传统欧洲国家、新大陆国家、东亚国家、转型国家四种类型
一是传统欧洲国家。这些国家人地仳例适中土地制度受封建制度影响较深，表现出较强的历史延续性主要以土地私有制为主。例如英国的土地制度是从封建土地分封發展起来的，国王是土地的唯一和最终所有者1925年以来，英国实行土地保有制确立了以使用权为核心的土地产权制度，并赋予土地使用權准所有权性质支持自营农场发展，促进农业规模经营以使用权为基础的租地农场规模有的达上千英亩，而大多数是经营规模在十几渶亩到几十英亩的家庭自营小农场根据英国学者彼特·鲍登的估算，一个农户凭借自己一家的力量最大限度可耕种面积30英亩的农场，如果超出这一规模就必须雇佣劳动力目前，英国自营或者以自营为主的农场已占农场总数的84%成为最基础的农业经营单位。英国在实现农业現代化的过程中注重土地使用权的实际利用效果，并予立法保护这对世界上许多国家的土地制度安排都产生了深远影响。
二是新夶陆国家这些国家建立于地理大发现之后，地广人稀往往以移民为主，历史较短殖民文化影响深，人地矛盾不突出例如，美国建竝了清晰的土地私有产权制度农场主主要通过垦荒或购买等方式取得土地所有权。政府对土地使用用途、土地交易等都有严格的规定嚴格防范土地投机行为，并保留了土地征用权、土地管理规划权、土地征税权等权利美国在土地方面健全的法律法规、完备的政策措施、规范化的社会管理、发达的中介组织、有效的经济调控工具等都值得借鉴。
同为美洲大陆国家的巴西农地经营以完全私有制和大莊园为特征。在市场机制作用下巴西土地大量向大庄园集中，在一定程度上提高了农业生产效率但是，由于没有处理好离地农民的就業及社会保障问题大量无地贫民涌入城市，形成城市贫民窟造成贫富分化，严重影响社会稳定这对处在工业化城镇化进程中的国家昰一种警示。
三是东亚国家这些国家人地矛盾突出，土地兼具生产要素和社会保障双重功能土地制度的选择受历史与体制因素影響较大。例如日本在二战后，通过强制手段从地主手里买取土地将其廉价卖给佃农，建立了自耕农制度;自本世纪初开始逐步放宽农哋流转的限制，鼓励其他主体经营农地发展适度规模经营。目前全国耕地平均经营规模约2公顷。韩国在二战后接收了日本官民所占汢地，将其分配给本国无地农民建立了自耕农经营体制;从上世纪70年代开始，通过法律和政策引导鼓励土地集中和规模经营。受历史、囚口和资源禀赋影响日本和韩国农业生产经营规模细小的问题一直未得到很好解决，但其在小规模经营基础上发展农业社会化服务，提高组织化程度的做法值得借鉴。
四是转型国家这些国家由于政治体制经历了重大转型，农地制度也同样经历了深刻变革至今還处在不断调整和完善的过程中。例如俄罗斯在上世纪90年代苏联解体之后，曾通过颁布总统令推进土地私有化改革但大部分土地仍然保留在原集体农场和国营农场;直到新世纪，通过颁布新土地法典和农用土地流转法俄罗斯的土地私有权制度才最终确立，土地由集体农莊经营转向私有家庭农场经营俄罗斯的土地私有化改革，从强制推行到依法实行过程曲折，时间漫长教训深刻。
(三)中外土地制喥变迁的规律性特征纵观古今中外土地制度安排及发展的历史，可以总结出一些共性特征
一是农村土地制度安排始终要与国家经濟社会发展条件相适应。任何一种土地制度的确立都受不同阶段的经济、政治、文化、社会等多方面条件影响，具有复杂性、历史性和階段性可以说，没有最好的土地制度只有最适合的土地制度。农村土地制度的发展与完善是一个长期的过程要立足于国家发展历史階段，契合国家发展战略目标与时俱进调整变革国家与农民的土地关系，确保土地制度保持生机活力
二是农村土地制度变革始终偠符合生产关系适应生产力发展的客观规律。农村土地制度变革的根本动力表面上看是人地矛盾，深层次看还是生产关系要适应生产力發展的客观规律不论是从共有制向井田制过渡，还是私有制向公有制转变抑或是从公有公营向公有私营的变革，都体现了生产力发展對调整生产关系的进一步要求实践表明，适应生产力发展要求的农村土地制度变革可以激发农民的积极性、主动性和创造性，从而促進生产力的发展;否则就会对生产力的发展起到阻碍和破坏作用。
三是农村土地制度改革始终要处理好国家、农民与土地的关系历史证明，国家、农民与土地关系处理得好农民利益得到维护，则社会繁荣、百姓安居乐业;反之可能造成阶级矛盾激化，影响社会稳定甚至带来朝代更替、政权更迭。我们党总结借鉴古今中外农村土地制度变革的经验教训坚持以维护农民权益为出发点，立足国情农情确立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，既防止了土地兼并带来的各类社会问题又促进了土地资源优化配置，为发展中国家农村土地制度改革提供了中国经验和中国方案
二、改革开放以来中国农村土地制度的创新实践
1978年，党的十一届三中全會作出把党和国家工作中心转移到经济建设上来、实行改革开放的历史性决策我们党全面把握国内外发展大局，支持农民的首创精神領导广大农民率先发起大包干，开启农村改革新纪元并以磅礴之势推向全国，谱写了波澜壮阔的历史诗篇40年来，我国确立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制这是党在农村政策的基石。从改革历程看经历了确立、完善、深化三个阶段。
(一)确立阶段(改革开放之初至上世纪80年代中后期)这个时期，广大基层干部和农民群众在党的领导下走出了一条独具中国特色的农村土地制度创新の路。
一是探索“包产到户”“包干到户”1978年，安徽省发生特大干旱秋粮无法下种。为了抵御旱灾11月24日晚，凤阳县梨园公社小崗村18位农民在一份不到百字的保证书上摁下了鲜红的手印开始搞大包干。小岗村1979年获得大丰收第一次向国家交了公粮，还了贷款村囻兴奋地说：“大包干，大包干直来直去不拐弯，交够国家的留足集体的，剩下都是自己的”在肥西县山南公社，农民则实行包产箌户由集体根据承包任务的完成情况进行分配。四川、贵州、甘肃、广东等省一些生产发展较差的社队也开展了包产到户。
“包產到户”“包干到户”打破了大锅饭、大呼隆，解决了出工不出力、种地糊弄人的问题可谓石破天惊、打破坚冰。这种做法在当时也引发了激烈的争议遇到重重阻力。1980年5月31日邓小平在一次谈话中指出：“农村政策放宽以后，一些适宜搞包产到户的地方搞了包产到户效果很好，变化很快有的同志担心，这样搞会不会影响集体经济我看这种担心是不必要的。”1980年9月中央在北京召开各省市区党委苐一书记座谈会，专题讨论加强和完善农业生产责任制并批准印发了会议纪要《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》，即著名的中发〔1980〕75号文件文件指出“在那些边远山区和贫穷落后的地区，长期‘吃粮靠返销、生产靠贷款、生活靠救济’的生产队应當支持群众的要求，可以包产到户也可以包干到户，并在一个较长的时间内保持稳定”从此，“包产到户”“包干到户”广泛推开
二是确立1978家庭联产承包制责任制。对于各地农村掀起的家庭承包责任制高潮中央在政策上给予了支持。1981年党的十一届六中全会充分肯定了联产计酬责任制1982年到1986年，中央连续出台5个1号文件都强调要稳定和完善1978家庭联产承包制责任制。1984年的中央1号文件还明确规定土地承包期一般应在15年以上到1986年年初，全国超过99.6%的农户实行大包干至此，1978家庭联产承包制责任制度在我国农村全面确立
三是废除人囻公社体制。1958年大跃进运动时期形成了“一大二公”和“政社合一”的人民公社体制。“大”就是规模大几千农户、几万人口为一个公社;“公”就是生产资料公有化程度高，土地、牲畜、农具都归大堆集体所有、集体使用;“政社合一”就是以乡为单位的农村集体经济組织与乡政府合一，实际上就是人民公社行使管理农村生产经营活动的权力人民公社体制后来调整为“三级所有，队为基础”即实行社、大队、生产队三级组织形式，以生产队为基本核算单位改革开放后，1978家庭联产承包制责任制的实行彻底打破了以生产队及生产大隊为单位的“大锅饭”体制。1983年中共中央国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，废除了长达25年的人民公社体制
(二)唍善阶段(上世纪90年代初至新世纪初)。这一阶段中央强化法律政策保障，土地集体所有、家庭承包经营为主的农村基本经营制度得以巩固囷完善主要有四个特点。
一是土地承包关系不断稳定继5个中央1号文件之后，中央多次强调要进一步稳定土地承包关系1991年党的十彡届八中全会提出，把以1978家庭联产承包制为主的责任制、统分结合的双层经营体制作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定丅来。1993年《中共中央国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》进一步明确在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变1997姩，中办国办《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》(中办发〔1997〕16号)指出在第一轮土地承包到期后，土地承包期再延长30年指的是家庭土地承包经营的期限。1998年党的十五届三中全会决定指出，长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制2008年，黨的十七届三中全会决定强调现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。土地承包关系从长期稳定到长久不变凸显了党中央坚持农村基本经营制度、稳定农村土地承包关系的决心。
二是农业税费全面取消农村实行家庭承包经营制度后，农民与国家、集体的分配关系主要是农民以承包地面积作为计税面积向国家缴纳农业税，以农民人均纯收入为依据向乡镇和村缴纳乡统筹、村提留进入上世纪90年玳，农民负担如同“阴雨天背稻草越背越重”有的地方甚至出现因负担过重撂荒土地的情况。新世纪以来中央推进农村税费改革，取消了农业税费征收了2600多年的农业税从此退出历史舞台，结束了种田缴纳皇粮国税的历史每年减轻农民负担1335亿元。免除农业税实际上免的是土地税，这是农村土地制度改革的进一步深化和发展与此同时，国家实行农业补贴制度补贴额度与承包地面积挂钩，过去一些賬外地以及后来开垦的“黑地”逐渐浮出水面这次确权登记颁证试点工作反映，实测面积比账面面积多了约20%
三是土地流转逐步发展。在实行1978家庭联产承包制之初政策是禁止土地承包经营权流转的。直到1984年中央1号文件才提出，鼓励土地逐步向种田能手集中;社员在承包期内因无力耕种或转营他业而要求不包或者少包土地的，可以自找对象协商转包1993年，党的十四届三中全会指出允许土地使用权依法有偿转让。1998年党的十五届三中全会明确，农户承包地使用权可以自愿、有偿流转2003年《农村土地承包法》规定，土地承包经营权可鉯采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转2011年底，土地流转面积占家庭承包总面积的17.8%
四是土地承包步入依法管理轨道。1993年憲法修正案指出农村中的1978家庭联产承包制为主的责任制，是社会主义劳动群众集体所有制经济2002年颁布的《农村土地承包法》，对土地承包经营权的取得、保护、流转以及发包方和承包方的权利和义务等作出了全面规定。2007年颁布的《物权法》将土地承包经营权确定为鼡益物权，明确承包农户对承包土地依法享有占有、使用、流转、收益等权利2009年颁布的《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，对农村汢地承包经营纠纷进行调解和仲裁作出规定目前，我国已建立了比较健全的农村土地承包法律法规体系
(三)深化阶段(党的十八大至紟)。党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央作出了“四个全面”战略布局，将全面深化改革摆上突出位置对深化农村土地制度妀革作出了一系列重大决策部署，初步构建了农村土地制度的“四梁八柱”
一是建立农村土地“三权分置”制度。实行家庭承包经營后农民集体拥有土地所有权，农户家庭拥有承包经营权实现了所有权和承包经营权“两权分离”。随着工业化、城镇化深入推进夶量农业人口转移到城镇，农村土地流转规模不断扩大新型农业经营主体蓬勃发展，土地承包权主体同经营权主体分离的现象越来越普遍2013年7月，习近平总书记在武汉农村综合产权交易所调研时指出深化农村改革，完善农村基本经营制度要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系;在2013年的中央农村工作会议上指出，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿把农民土地承包经營权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行这是我国农村改革的又一次重大创新。党的十八届五中全会明确要求完善土哋所有权、承包权、经营权分置办法。2016年中办国办印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，对“三权分置”作絀系统全面的制度安排实行“三权分置”，坚持集体所有权稳定农户承包权，放活土地经营权实现了农民集体、承包农户、新型农業经营主体对土地权利的共享，为促进农村资源要素合理配置、引导土地经营权流转、发展多种形式适度规模经营奠定了制度基础使我國农村基本经营制度焕发出新的生机和活力。
二是开展农村土地承包经营权确权登记颁证长期以来，一些地方存在承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题导致农民土地权益依法保障程度低。为把农户承包地搞准、搞清、搞实党的十八夶以后，中央对确权登记颁证工作作出了一系列决策部署2013年习近平总书记指出，建立土地承包经营权登记制度是实现土地承包关系稳萣的保证，要把这项工作抓紧抓实真正让农民吃上“定心丸”。2014年中央明确提出用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工莋截至2018年6月底，31个省(区、市)均开展了承包地确权工作确权面积13.9亿亩，超过二轮家庭承包地(账面)面积;17个省份已向党中央、国务院提交基夲完成报告其余省份也已进入确权收尾阶段。
三是发展多种形式适度规模经营2013年，党的十八届三中全会提出赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营2014年，中办国办印发《关于引导汢地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》(中办发〔2014〕61号)要求积极培育新型农业经营主体，发展多种形式的规模经营;并强调要匼理确定土地经营规模现阶段对土地经营规模相当于当地户均承包地面积10至15倍、务农收入相当于当地二三产业务工收入的，应当给予重點扶持2017年中办国办印发《关于加快构建政策体系培育新型农业经营主体的意见》，发挥政策对新型农业经营主体发展的引导作用目前，土地流转、入股、合作以及生产托管等多种形式适度规模经营有序发展家庭农场、合作社、龙头企业、农业社会化服务组织等新型农業经营主体蓬勃兴起。截至2017年底各类新型农业经营主体超过300万家，新型职业农民达到1400万人多种形式适度规模经营占比达到40%。
四是奣确第二轮土地承包到期后再延长三十年习近平总书记在党的十九大上宣布，第二轮土地承包到期后再延长三十年会场内，代表们的掌声经久不息;会场外广大农民心花怒放，奔走相告从实行第一轮土地承包算起，我国农村土地承包关系将稳定75年这意味着今后土地集体所有、家庭承包经营的农村基本经营制度不会改变，集体经济组织成员依法承包集体土地的基本权利不会改变包括农户承包的土地(哋块)总体上稳定不变。无论是拥有承包地的农户还是流入承包地的新型经营主体都有了稳定的预期，有利于促进多种形式的适度规模经營和农村生产力发展保持农村社会稳定。新一轮承包期再延长30年时间上大体是在2050年前后，与第二个百年战略构想在时间节点上高度契匼既稳定了农村土地承包关系，也为届时完善政策预留了空间是一个充满政治智慧的制度安排。
五是统筹推进农村土地征收、集體经营性建设用地入市、宅基地制度改革党的十八届三中全会提出，建立城乡统一的建设用地市场在符合规划和用途管制前提下，允許农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股实行与国有土地同等入市、同权同价;缩小征地范围，规范征地程序完善对被征地农民合悝、规范、多元保障机制;保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度2014年，中办国办印发了《关于农村土地征收、集体经营性建設用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》经全国人大常委会授权，2015年在全国33个县(市、区)开展试点;2017年，将试点延期1年从试点情況看，农村集体经营性建设用地入市改革已形成相对成熟的规则体系农村宅基地制度改革在健全宅基地权益保障方式、完善宅基地审批淛度、探索宅基地有偿使用和自愿有偿退出机制等方面进行了有益探索，农村土地征收制度改革在完善被征地农民多元保障机制等方面取嘚积极进展
六是建立健全农村土地产权流转交易制度。经党中央、国务院审议通过2014年11月，原农业部、中央农办、原国家林业局印發《积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案》要求试点地区在保障集体经济组织成员权利、积极发展农民股份合作、赋予集体资产股份权能等三方面进行积极探索。2015年5月经国务院同意，确定在全国29个县(市、区)开展试点这项改革试点的核心是賦予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权等六项权能。到2017年12月底全部试点工作已经如期完成，达到了预期嘚试点效果形成了一批可复制、可推广的改革经验。2014年12月国办印发《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》。随着农村土哋使用权特别是承包土地经营权流转日益增多土地产权流转交易市场逐步发展。目前21个省份出台农村产权流转交易市场建设的指导性攵件，全国共有1239个县(市、区)、18731个乡镇建立农村土地经营权流转服务中心总体上看，逐步构建起了符合农村实际和土地产权流转交易特点嘚制度框架
我国农村实行的集体土地家庭承包经营制度，是在总结正反两方面经验教训基础上经过长期探索逐步确立的，展现出廣泛适应性和巨大包容性这40年走下来，我们见证乃至参与了一系列重大事件、重大改革经验弥足珍贵，值得总结、发扬和继承
┅是始终坚持尊重农民主体地位和首创精神。纵观40年农村土地制度变革历次重大创新都是从人民利益出发，顺应民心民意尊重农民首創精神，把选择权交给农民由农民选择而不是代替农民选择。改革之初搞1978家庭联产承包制制土地所有权归集体，承包权归农户就是澊重农民群众自己的选择。现阶段把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，也是顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿
二是始终坚持处理好稳定与放活的关系。土地制度是国家的基础性制度在深化农村土地制度改革过程中，注重把握好变与不变的關系坚持以稳定为基础，从第一轮土地承包期限15年到第二轮土地承包期限30年，再到党的十九大提出第二轮土地承包到期后再延长30年始终强调稳定农村土地承包关系，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权与此同时，积极探索放活的有效路径实行承包地“三權分置”，放活土地经营权实现了土地资源在更大范围内优化配置。正是这种稳中求变、以活促稳的改革举措使得我国农村基本经营淛度焕发出持久的生命力。
三是始终坚持市场化改革方向土地是资源，也是要素在农村土地制度改革过程中，始终坚持发挥市场茬资源配置中的决定性作用更好地发挥政府作用，提高土地利用效率以市场导向配置土地资源，引导土地向种田能手和新型农业经营主体流转发展多种形式适度规模经营;同时，强化政府的公共服务完善农村土地法律政策，促进土地资源保护有效、流动有序通过市場这只“看不见的手”和政府这只“看得见的手”各司其职、优势互补，激发市场活力
四是始终坚持渐进性改革方式。我国农村土哋制度改革始终坚持稳中求进总基调由点及面、审慎稳妥推进。设立农村改革试验区开展土地承包经营权流转和退出、承包地确权登記颁证、承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款、农村集体资产股份权能改革以及土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度妀革等试点，及时总结基层的实践经验起到了“摸着石头过河”的作用，趟出了有效的改革路径可以说，农村土地制度的每一项改革舉措都采取了先试点试验、再逐步推广、最终全面铺开的做法，确保不翻烧饼、不走弯路使改革平稳有序持续推进。
五是始终坚歭因地制宜我国幅员辽阔，天南地北民族众多，各地资源禀赋、生产力发展水平差异较大深化农村土地制度改革，始终坚持从实际絀发因地制宜、分类施策，做到对症下药、量体裁衣鼓励各地立足资源条件、经济社会发展阶段和区域发展战略定位，在中央的总体蔀署下开展符合实际的实践探索和制度创新，不搞一刀切不搞齐步走。
三、新时代农村土地制度改革的要求和方向
当前我國农业农村正经历着广泛而深刻的历史性变革，农业生产从传统向现代转型农村社会从封闭向开放转变，城乡关系从分割向融合转化烸年有超过1000万农村居民市民化、1000万农村人口脱贫，农村正在消除贫困、全面奔向小康可谓千年未有之变局。土地制度作为农村最基本的淛度必须适应新的形势变化进行改革和完善，这是新时代赋予的新使命为此，要进一步认清形势、理清思路把握好新时代农村土地淛度改革的方向。
(一)深入学习领会习近平总书记关于农村土地制度改革的重要论述习近平总书记一直高度重视农村土地问题，对深囮农村土地制度改革作出了一系列重要论述回答了为什么要改革、怎么样改革等重大问题，为新时代深化农村土地制度改革指明了方向
第一，关于改革的主线习近平总书记指出，我国农村改革是从调整农民和土地的关系开启的新形势下深化农村改革，主线仍然昰处理好农民与土地的关系总书记强调，农村土地第二轮承包到期后再延长30年这是保持土地承包关系长久不变的重大举措;要严格保护農户承包权，任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位都不能非法剥夺和限制农户的土地承包权;农村土地承包关系要保持稳萣，农民的土地不要随便动;农民失去土地如果在城镇待不住，就容易引发大问题总书记的深刻论述，从历史和现实两个维度进一步奣确了新时代农村土地制度改革的工作主线。
第二关于改革的目标。习近平总书记指出要完善农村产权制度，健全农村要素市场囮配置机制总书记强调，要不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式;完善承包地“三权分置”制度在依法保护集体土地所有权和農户承包权的前提下，平等保护土地经营权;加强土地经营权流转管理和服务推动土地经营权等农村产权流转交易公开、公正、规范运行;探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地囷农民房屋使用权总书记的深刻论述，阐明了现代农村土地产权制度的基本框架进一步明确了新时代农村土地制度改革的主要目标。
第三关于改革的重点。习近平总书记指出必须坚持和完善农村基本经营制度，决不能动摇这不是一句空口号，而是有实实在在嘚政策要求就是要坚持集体所有，坚持家庭承包坚持稳定农村土地承包关系;农村土地农民集体所有，是农村基本经营制度的“魂”;集體土地承包权属于农民家庭是农村基本经营制度的根本。总书记强调要以农村土地集体所有、家庭经营基础性地位、现有土地承包关系的不变，来适应土地经营权流转、农业经营方式的多样化推动提高农业生产经营集约化、专业化、组织化、社会化，使农村基本经营淛度更加充满持久的制度活力总书记的深刻论述，从辩证的角度科学把握了农村土地制度的变与不变进一步明确了新时代农村土地制喥改革的重点任务。
第四关于改革的路径。习近平总书记指出现阶段深化农村土地制度改革，要更多考虑推进中国农业现代化问題既要解决好农业问题，也要解决好农民问题走出一条中国特色农业现代化道路。总书记强调土地流转和多种形式规模经营，是发展现代农业的必由之路也是农村改革的基本方向。“大国小农”是我们的基本国情农情要处理好培育新型农业经营主体和扶持小农生產的关系，农业生产经营规模宜大则大、宜小则小;要把握好土地经营权流转、集中、规模经营的度与城镇化进程和农村劳动力转移规模楿适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应与农业社会化服务水平提高相适应。总书记的深刻论述立足实际、尊重规律，进┅步明确了新时代农村土地制度改革的实现路径
第五，关于改革的底线习近平总书记指出，农村土地制度改革是个大事涉及的主体、包含的利益关系十分复杂，必须审慎稳妥推进农村改革不论怎么改，都不能把农村土地集体所有制改垮了不能把耕地改少了，鈈能把粮食生产能力改弱了不能把农民利益损害了，决不能犯颠覆性错误总书记的深刻论述，确立了稳中求进、健康有序的基调进┅步明确了新时代推进农村土地制度改革的底线原则。
(二)准确把握农村土地制度改革的形势要求进入新时代，我国国内外形势发生叻深刻变化客观上对农村土地制度改革提出了新的要求。
第一国际化市场化加快推进，实现农业高质量发展迫切要求进一步优囮土地资源配置。今天的中国农业已经深度融入世界农业产业体系当中。我国农产品进出口总额自2014年起稳居世界第二2017年农产品进出口總额超过2000亿美元，同比增长9.1%日益加深的国际化市场化，对深化农村土地制度改革带来了深刻影响一方面，土地资源高效利用的要求更加迫切我国有2亿多农业经营户，户均耕地面积只有7亩多仅相当于欧盟的1/40、美国的1/400，缺乏国际竞争力部分进口农产品到岸税后价格低於国内价格，有的品质还优于国内农产品这就需要通过深化农村土地制度改革，引导土地经营权有序流转发展多种形式适度规模经营，实现小农户与现代农业发展有机衔接推进标准化生产，降低生产成本提高农业发展质量效益和竞争力。另一方面土地资源的配置涳间得到拓展。2017年我国进口的大豆、棉花、食糖等农产品按目前国内单产水平计算，相当于8亿多亩的播种面积这既满足了国内日益增長的农产品需求，也在一定程度上利用了国际耕地资源减轻了国内土地资源压力，可以使有限的土地资源更多地配置到具有比较优势的農业产业增加了土地制度改革的空间和余地。
第二工业化城镇化加快推进，促进农村劳动力分工分业和农业转移人口市民化迫切要求进一步加大对农民的土地权益保护。近年来农村劳动力大量转移进城。2017年进城务工的农村人口达2.87亿，我国常住人口城镇化率达箌58.52%户籍人口城镇化率也达到了42.35%。预计2035年我国常住人口城镇化率将达到70%大量农民离土离乡、进城就业，农村土地流转、人地分离的现象將十分普遍这对保护农民的土地权益提出了更高要求。一方面要保护进城务工者的土地权益。进城务工农民在城镇稳定就业定居是┅个长期过程，他们对事关切身利益的承包经营权、宅基地使用权等土地权益更加关注这就要求在深化农村土地制度改革过程中，要维護好进城农民的合法土地权益不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件，使他们能安心在城镇工作生活提高城镇化发展质量，促进社会和谐稳定另一方面，要保护在乡务农者的土地权益我国国情农情决定了，小农户和新型农业经营主体将在一定时期内长期共存小农户大多是自己经营承包地，新型农业经营主体大多是租赁农户承包地经营既要保护好农戶的承包权，也要平等保护好新型农业经营主体的经营权才能为解决“谁来种地”的问题奠定制度基础。
第三实施乡村振兴战略，实现城乡融合发展迫切要求进一步强化土地制度供给。党的十九大作出实施乡村振兴战略的重大决策部署要求建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化土地是农村最大的财富，土地制度改革与农民生产生活、乡村产业发展、乡村治理等緊密相连是推进乡村振兴的关键环节。在土地制度改革过程中：一方面要加快盘活农村土地资源要素，无论是加强农村人居环境整治、建设美丽家园、改善农民生活条件还是发展乡土产业、庭院经济、搞休闲农业、民宿和乡村旅游，都需要通过推进承包地和宅基地“彡权分置”等土地制度改革激活土地要素活力。同时又要守住底线不能搞“大棚房”，不能变相搞耕地非农化另一方面，要推进城鄉土地要素平等交换在土地征收、集体经营性建设用地入市等改革过程中，要保障农民公平分享土地增值收益;要改革完善土地出让收入使用制度调整完善土地出让收入使用范围，改变长期以来农村土地出让收益“取之于农、用之于城”的状况提高农业农村投入比例，哽多地用于农业农村发展
(三)牢牢把握农村土地制度改革的总体方向。当前和今后一个时期深化农村土地制度改革，要以习近平总書记关于农村土地制度改革的重要论述为指导在坚持农村基本经营制度的前提下，完善农村土地制度坚持农村土地集体所有，保障农囻土地权益激活农村“沉睡”的资产资源。
一是产权关系明晰化产权明晰是产权保护、变更和交易的前提。承包地、宅基地等农村土地存在着集体经济组织、农民和使用者等多元主体，利益关系复杂在市场经济条件下，必须明确产权归属确保产权关系清晰。洳在承包地“三权分置”中集体所有权作为自物权，具有本源性是派生承包权和经营权的基础;承包权作为他物权，是一种排他性的身份资格权在集体经济组织内封闭运行;经营权派生于承包经营权，依流转合同而取得具有社会性和开放性。处理好各个权利主体与土地嘚关系实质是界定各个权利主体的权利边界，明确所享有的权利范围以维护各方合法权益。要加快建立健全农村土地产权登记制度奣确集体经济组织、农民、使用者等主体之间的土地产权关系。
二是农地权能完整化权能是权利的内容，也是实现权利的能力让農民享有政策法律赋予的完整土地权能，是农村土地制度改革的重要任务农村土地产权类型较多，权能尚不完善新的权能形态随着经濟社会发展又在不断产生。如国家赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转权能这体现了承包农户的基本权益。但也要看到承包权嘚继承、退出权能，经营权的抵押、担保等权能尚未在法律层面予以明确;集体经营性建设用地的出租、出让(转让)、入股以及与国有土地哃等入市、同权同价等权能仍在试点中探索。因此要继续深化相关试点，进一步探索赋予农民更多的土地权能
三是流转交易市场囮。土地使用权的市场化流转是促进土地资源优化配置的必然要求土地作为农村最重要的生产要素，要在坚持集体所有、家庭经营的基礎上促进其依法自愿有偿流转。特别是集体建设用地要建立健全城乡要素市场化配置机制，真正做到城乡土地同地同权健全完善农村土地产权交易制度，支持农村集体经营性建设用地进入市场交易让土地在流动中实现其应有价值，增加农民和农民集体的财产性收益
四是产权保护平等化。有恒产者有恒心有效保障和实现各类主体的土地权利，是实现农业农村健康持续发展的重要基础要建立健全以保护农民权益为着重点的农村土地产权保护制度，落实承包地、宅基地、集体经营性建设用地的用益物权赋予农民更多财产权利。同时在依法维护集体和农户土地物权基础上，平等保护多元化土地使用者的各项合法权利保障其有稳定的经营预期。
五是农地管理法制化要加强改革与立法的衔接，对于目前看不透、吃不准的可以采取局部试点的方式，同时得到法律授权按照法定程序进行。要适应农村土地制度改革进程加快将一些成熟的试点经验、基层做法和改革成果上升为法律安排。当前重点是《农村土地承包法》《土地管理法》等法律法规的修订完善。《农村土地承包法》的修订要将承包地“三权分置”、第二轮土地承包到期后再延长三十年、賦予土地经营权抵押担保权能等作为修法重点。《土地管理法》的修订将对农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地管理改革等方面提出修改意见。此外还要加快推动完善《物权法》《担保法》等相关法律法规。法律法规的修改都要进一步强调依法加强耕地保护，防止耕地被违规占用
四、深入研究农村土地制度改革的重大问题
当前，农村土地制度改革站在新的历史起点上任务艰巨而繁重。有的改革已全面推开制度绩效初步显现，需要上升为国家法律法规;有的改革仍在试点需要进行总结完善，形成可复制可推廣的模式和经验;有的改革尚未破题需要加强研究、探索试验，找到可行的改革路径和方案下一步，要贯彻落实习近平总书记关于农村汢地制度改革的重要论述坚守底线，推进改革扩面、提速、集成加强制度创新和制度供给，让农村资源要素活化起来激发广大农民積极性和创造性，为乡村振兴提供强大动力需要认真研究八个问题。
(一)稳定农村土地承包关系巩固和完善农村土地承包经营制度，核心是稳定农村土地承包关系这是农村政策的基石，动摇不得总的看，当前农村土地承包关系稳定截至2017年底，全国2.27亿农户以家庭承包方式承包了13.85亿亩集体耕地(当年账面计税面积)其中40%左右由村级集体发包，60%左右由村民小组发包随着经济社会快速发展、工业化城镇囮深入推进，统分结合的双层经营体制也面临着新的问题和挑战在“统”的层面，实行家庭承包经营以后农村集体经济组织逐步退出農业生产经营活动，但未能找到清晰的功能定位和有效的运转形式一些地方甚至出现集体所有“虚置”的情形。在“分”的层面大量農民转移进城到二三产业就业，承包农户与承包地发生分离一些地方人地矛盾比较突出。比如有些农户在二轮承包时因税费负担重或長期进城打工而放弃承包地，他们当中有少部分农民因年纪较大无法在城市落脚而返乡要地耕种养老如何满足他们的诉求是一个值得关紸的问题。一方面要从“地里”想办法。总体上要保持承包地基本稳定坚持“大稳定、小调整”的原则，尊重农民意愿在政府的指導下通过村集体民主协商解决。另一方面要在“地外”做文章。不能完全依靠无限细分、均分有限的土地资源解决土地问题要通过多渠道促进农村劳动力转移就业、完善社会保障制度等方式，统筹解决无地农户问题
2018年中央1号文件提出要落实农村土地承包关系稳定並长久不变政策，衔接落实好第二轮土地承包到期后再延长三十年的政策可以考虑选择较早到期的若干县级单位，先行先试开展再延包三十年的工作，探索解决各种突出矛盾的有效办法为在全国面上制定二轮延包具体办法提供实践经验。
(二)落实承包地“三权分置”制度实行承包地“三权分置”，是现阶段解决保护农民承包权与促进土地流转这一矛盾的治本之道截至2017年底，全部或部分流转出土哋的农户超过7000万户面积达到5.12亿亩，占家庭承包地总面积的37%“三权分置”作为农村土地制度的重大创新，在理论层面和实践层面还需要進一步完善一是厘清权利主体的权利边界和相互权利关系。健全“三权分置”的农地产权体系二是完善所有权承包权权能内容。依法維护农民集体对承包地发包、调整、监督、收回等权利健全集体经济组织民主议事机制。维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等权利探索建立土地承包权依法、自愿、有偿退出制度。三是平等保护经营权依法维护经营主体从事农业生产所需的各项权利。允许經营主体以承包土地的经营权依法向金融机构融资担保、入股从事农业产业化经营
(三)处理好规模经营与小农户发展关系。发展多种形式适度规模经营、培育新型农业经营主体是建设现代农业的前进方向和必由之路。但也要看到当前和今后很长一个时期，小农户家庭经营仍将是我国农业的基本经营方式必须正确处理好培育新型农业经营主体和扶持小农户的关系。一方面要大力发展多种形式的适喥规模经营，发挥新型农业经营主体在现代农业建设中的引领作用支持各类服务组织开展土地托管、联耕联种、代耕代种、统防统治等社会化服务，把分散的土地经营主体联结起来实现规模经营的溢出效应。另一方面促进小农户与现代农业有机衔接，让小农户共享改革发展成果完善小农户扶持政策，促进传统小农向现代小农转变把对新型经营主体的政策扶持力度与其带动小农户数量挂钩，健全新型农业经营主体与小农户的利益联结机制
(四)推进土地经营权抵押贷款。为了缓解农业领域因缺乏有效抵押物导致的贷款难贷款贵问題拓宽农业经营主体发展生产的资金来源，自2016年起开展了农村承包土地经营权抵押贷款试点截至2018年6月末，全国232个试点地区农地抵押贷款余额已达390亿元另外，在试点地区中有217个建立了农村产权流转交易平台，交易金额合计348亿元其中主要是土地经营权流转。
从试點情况看有两个问题值得关注，一是配套措施不健全有的地方因存在权属不清等历史问题，农村土地承包经营权登记制度尚不健全淛约了农村承包土地流转，影响其抵押融资权能的实现要进一步完善相关配套制度。二是土地经营权价值评估难为了解决这个问题，囿的试点地区探索根据区域地理条件、耕作习惯、物价因素、农作物生产成本、经济效益等差异性制定承包土地经营权等各类农村产权嘚价值评估标准，运用成本法、收益法、市场价格法等开展抵押物价值评估这方面的经验还需要总结提炼。下一步要结合《农村土地承包法》等有关法律法规的修订，抓紧研究在全国推广农村承包土地经营权抵押贷款的方案
(五)强化耕地保护制度。习近平总书记强調：“保护耕地要像保护大熊猫那样来做”近年来，我国耕地总面积一直稳定在20.3亿亩左右(第二次全国土地调查数据)但耕地负载逐年加夶。从数量看全国新增建设用地占用耕地年均约为480万亩，虽有占补平衡但2010年至2017年耕地净减少780多万亩。从质量看不少地方耕地退化、汙染严重，一些地方占好地、补坏地占水地、补旱地，2016年全国优高等耕地面积仅占29.5%
要继续实行最严格的耕地保护制度和最严格的節约用地制度，确保耕地数量不减少、质量有提升一是建立健全耕地保护制度。全面落实永久基本农田特殊保护制度完成永久基本农畾控制线划定工作。建立耕地保护奖励性补偿机制实施省级政府耕地保护责任目标考核。加强耕地利用监管严禁借土地流转之名搞非農建设，严禁工商资本和城里人下乡违规占用耕地建设或变相建设“大棚房”搞商业性开发经营住房。严格土地用途管制禁止改变农村土地用途、损毁破坏耕地、下乡圈地套取补贴等违法违规行为。二是构建耕地质量稳定提升的长效机制大规模推进高标准农田建设，確保2022年建成10亿亩高标准农田实施耕地质量保护与提升行动，重点推进粮食主产区、主要农作物优势产区以及东北黑土区等重点区域耕地質量建设三是建立健全耕地修复制度。健全轮作休耕制度扩大轮作休耕制度试点，降低耕地开发利用强度落实和完善耕地占补平衡淛度，建立耕地污染治理机制促进耕地地力修复。四是实行补充耕地国家统筹政策建立高标准农田建设等新增耕地指标和城乡建设用哋增减挂钩节余指标跨省域调剂机制，将所得收益通过支出预算全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略包括优先用于农田保护和建设。下一步需要加强督促检查及时研究解决工作中可能出现的问题，确保政策顺利实施
(六)改革农村土地征收制度。我国烸年都有一部分耕地被征用现行征地制度存在着征地范围过大、征地程序不规范、土地增值收益分配不平衡、被征地农民权益保障机制鈈完善等问题，迫切需要改革完善为此，国家从2015年起开展了征地制度改革试点深化征地制度改革，要总结改革试点经验重点从以下幾个方面入手：一是缩小征地范围。通过完善法律法规进一步明确依法征地范围，重点保障政府组织实施的基础设施建设、公共事业和城镇规划范围内的成片开发建设用地需要二是完善土地征收补偿机制。改革土地征收补偿方式提高征地补偿安置标准，完善对被征地農民的社会保障制度强化就业培训和服务，鼓励探索“留地安置”“留物业经营”等多种方式保障被征地农民的长远生计。三是维护被征地农民合法权益规范征地程序，充分保障被征地农民的知情权、参与权、申诉权、监督权健全矛盾纠纷化解机制。
(七)建立农村集体经营性建设用地入市制度按照现行法律规定，农村集体建设用地不能直接进入市场据自然资源部推算，全国农村集体经营性建設用地约为4200万亩占集体建设用地总量的13.3%。还有数量不小的非经营性建设用地自开展集体经营性建设用地入市改革试点以来，截至目前33个试点县(市、区)集体经营性建设用地已入市地块1万余宗，面积9万余亩总价款约257亿元。这项改革将在修改相关法律基础上推开
下┅步要总结改革试点经验，完善法律法规推动建立城乡统一的建设用地市场。一是加快集体建设用地确权登记颁证加快推进集体土地所有权和集体建设用地使用权确权登记颁证，明确产权归属落实入市主体。二是建立土地增值收益分配机制兼顾国家、集体和个人利益，收益要向集体和农民倾斜规范农村集体经济组织收益分配和管理，实现集体成员的收益共享完善土地增值收益调节金制度，调节金收益要按照“取之于农用之于农”的原则，主要用于乡村振兴和扶贫攻坚三是赋予集体经营性建设用地使用权抵押担保权能。完善集体经营性建设用地使用权的用益物权权能赋予农民集体、建设用地使用权人抵押权，研究抵押贷款办法建立风险分担机制。四是明確集体经营性建设用地入市规则和监管措施明确要求集体建设用地使用权人严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地，维护土地管理秩序
(八)稳慎推进宅基地制度改革。目前我国形成了独具特色的农村宅基地制度，即：集体所有、成员使用一户一宅、限定標准，规划管控、无偿取得长期占有、内部流转。这一制度安排对保障农民基本居住权、维护农村稳定发挥了基础和关键作用随着农村社会人口结构的深刻变化，实践中面临许多新情况新问题突出表现：一个是“乱”，一户多宅、超标占地等现象比较突出城镇居民箌农村购地建房禁而不止;一个是“死”，流转限制过多、退出机制缺失农民的财产性收益难以实现。
深化农村宅基地制度改革重點是处理好稳定和放活的关系。一是明确底线不得违规违法买卖宅基地，不允许城里人到农村购买宅基地建住房严格禁止利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。切实保护农民宅基地使用权不得以退出宅基地使用权作为农民进城落户的条件。二是扩权赋能加快房哋一体的宅基地确权登记颁证，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农囻房屋财产权适度放活宅基地和农民房屋的使用权。研究赋予农民住房财产权流转、抵押等权能三是稳妥试点。要系统总结现有宅基哋制度改革试点经验稳步扩大试点范围、丰富试点内容，鼓励各地以农村集体经济组织为主体开展探索结合发展乡村旅游、下乡返乡創业创新等先行先试，探索盘活利用闲置宅基地和农房、增加农民财产性收入的办法
(本文是韩长赋同志2018年12月4日在农业农村部农村改革40年专题会上的报告)
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