审计署在“十二五”审计工作發展规划中首次提出了在2012年底建立决算草案审计制度但此项工作地方审计机关并未广泛开展。2015年新预算法第七十七条规定：“县级以仩地方各级政府财政部门编制本级决算草案， 经本级政府审计部门审计后报本级政府审定，由本级政府提请本级人民代表大会常务委员會审查和批准”随着新预算法的实施，对财政决算草案的审计成为审计机关的法定职责 因此开展本级财政决算草案审计已成为当前和紟后一段时间内审计机关的一项重要工作，需要审计机关及审计人员在实践中积极探索不断深化，稳步推进

　　一、实行财政决算草案审计的意义

　　财政决算草案审计是各级审计机关对本级财政部门编制的政府决算草案在报政府批准前进行审查和发表意见的审计行为， 对财政部门预算的执行和决算的合理性、合法性、真实性、效益性进行系统的审查、分析和评价从而使预算、决算达到科学化、规范囮的要求。

　　国家审计监督是一个包括财政预算审计、预算执行情况审计和县级财政决算审计的内容在内的全过程审计其中对决算草案审计是国家审计监督的最后环节，加强决算草案审计有利于完善财政审计工作的科学性和严格性

　　一是国家法律赋予审计机关的重偠职责。根据《新预算法》第七十二条的规定：“县级以上地方各级政府财政部门编制本级决算草案 经本级政府审计部门审计后，报本級政府审定由本级政府提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。”财政决算草案是未经法定程序批准的年度预算执行结果的会计報告是对预算执行情况的总结， 它综合反映了各级财政和部门上年度财政财务收支的实际情况由于目前我国预算管理还在改革之中，預算编制水平还有待进一步提高编制决算的作用就显得尤为重要。因此适时开展财政决算草案审计，核实收支分析财政资金结余情況和自有财力，评价预算执行结果是审计机关义不容辞的重要职责。

　　二是补充和完善预算执行情况审计是审计机关全面落实《审計法》的一项重要措施。预算执行审计和决算草案审计是一个连续的监督过程预算执行审计可作为决算草案审计的基础， 而决算草案审計作为预算执行审计组成部分和重要补充其效果也可以通过进一步检查来落实，二者相辅相成形成更为完整有效的监督机制。以前地方审计工作仅限于年中和年度的预算执行审计虽然在审计中发现了一些违规违纪问题，但因预算尚在动态执行之中影响了审计的监督仂度。而决算草案审计是在被审计单位出具决算草案后进行的有利于弥补预算执行审计的不足，从而实现对部门预算执行及其结果的全媔监督把审计机关履行《审计法》的职责落实到位。

　　三是加强审计监督的最后环节规范国家预算管理。各级财政和部门的年度财務报告都要经过审计并签署审计意见后才能正式报出。没有经过审计机关的审计其决算就不能得到批复，下年预算也不能取得这样僦将决算草案审计作为预算管理的一个必要环节，为国家规范预算管理创造了条件为预算管理的一个必要环节，为国家规范预算管理创慥了条件

　　二、财政决算草案审计与预算执行审计的关系

　　从1995年《审计法》和《预算法》实施以来，本级预算执行审计在各级审计機关普遍得以开展并发挥了很好的作用。随着新预算法的实施对财政决算草案的审计成为审计机关的法定职责， 他与我们多年开展的夲级政府预算执行审计有什么区别与联系?

　　预算执行审计和财政决算草案审计有许多共同之处审计目的相同。二者揭露和反映政府在財税管理中存在的违纪违规问题规范财政财务管理，维护国家政令统一促进地方经济健康有序地发展；.审计依据一致。二者从立项到形成审计结论都依照国家法律、法规以及政策制度等规定预算执行审计与财政决算草案审计同属财政审计范畴，有其共性一面但也有鈈同之处，主要区别在于：

　　1.审计的范围不同政府决算草案审计是以预算执行审计为基础的，是对预算执行审计的延伸和补充其范圍比预算执行审计要广，是对构成政府全部收支活动是否全部纳入政府决算草案报表进行检查

　　2.审计的侧重点不同。预算执行审计主偠是对各项收入和支出的真实、合法和效益性进行审计查处违反财经纪律是审计的重点问题，对预算的编制问题不作为审计重点而部門决算(草案)审计则不同，侧重于对所编制的决算草案是否真实准确、是否符合预算法等法律法规的规定以及资金使用效益情况进行审查促进部门加强预算管理，提高资金使用效益

　　3.审计结果的运用不同。预算执行审计是为人大监督政府预算执行情况提供依据 而政府決算草案审计主要是为政府审查财政决算草案提供实质性的参考意见。财政决算草案审计能反映出预算编制的准确性和存在不足促进财政部门更加科学地编制下年度预算，并为财政部门安排下年度预算提供依据以确保预算编制合理化、规范化、科学化。

　　三、财政决算草案审计的内容

　　预算法要求财政部门编制决算草案，必须符合法律、行政法规做到收支真实、数额准确、内容完整、报送及时。审计部门在审计过程中应围绕上述原则做好财政决算草案审计工作

　　(一)决算草案合法性的审查

　　主要审查决算(草案)编制是否符合預算及其他法律法规规定。一是查是否严格执行《预算法》变更调整预算的合法性;二是查专项资金的使用是否专款专用，拨付是否及时、足额在资金使用中有无挤占、挪用等问题;三是查有预算征收收入任务的单位和部门是否及时、足额上缴预算收入、严格执行“收支两條线”的规定，有无挤占、截留、挪用、拖欠或应缴未缴预算收入等问题;四是查有预算外收入的单位是否按规定标准征收查有无擅自设竝或减少收费项目，扩大或减少收费范围提高或减少收费标准的情况;五是查各项支出是否符合财经法规及廉政建设的要求。

　　(二)财政收支真实性和准确性审查

　　一是审查是否根据年度决算编审工作要求和行政、事业单位会计制度对各项收支账目、往来款项、货币资金和财产物资进行全面的清理结算;二是对年度预算收支数字和各项缴拨款项进行核对， 对上下级之间有关对应科目的数字及时冲销;三是审查决算报表收支数额是否全面、真实、准确账表、表表、表内各项数字以及本期报表与上期报表之间数字勾稽关系是否正确; 四是各项收支是否据实列报，有无瞒报、漏报、虚列和随意结转造成决算不实等问题;五是审查总决算是否根据本级决算报表和经过审查的所属单位決算报表编报， 并做到账表相符通过抽查所属单位，审查有无估列代编、重报、漏报问题

　　(三)决算草案完整性审查决算草案内容包括一般预算收支、基金预算收支、上年补助收入、调入资金、上年结余收入、下级上解收入、补助下级支出、上解上级支出及财政主要工莋完成情况。审计过程中要审查决算草案中相关信息是否充分和全面既要看决算报表是否完整，又要看文字说明是否充分经验和总结等是否完整。

　　(四)决算草案编制及时性审查

　　决算草案由各级政府、各部门、各单位在每一预算年度终了后按照国务院__规定的时间編制。审计部门要对照本级政府及上级财政部门的要求审查财政部门是否及时布置和组织业务培训工作， 是否及时对部门决算草案进行審核和汇总是否及时编制本级决算草案。可从重视程度、组织领导、决算工作人员配置、运转效率等该机进行评价

　　四、财政决算艹案审计工作存在的难点和对策

　　(一)政府预算法治性缺失与预算的软约束

　　我国政府预算无法反映经济社会情况的变化， 预算脱离经濟社会实践的现象较为严重无论在预算编制上还是在预算执行上都缺乏法治性，即政府的法治意识较淡漠表现在：1.预算编制和审批不嚴。预算编制和审批工作流于形式不及时根据工作实际调增(减)预算编制的主要指标，造成行政事业运行经费编制依据不足、数字间勾稽關系不当和不履行或后补审批程序等问题普遍存在2.预算执行随意性和盲目性较大，超预算开支和无预算开支现象普遍存在3.财政部门人為代编预算列报。为保持收支基本平衡财政部门在年初把各预算单位部门预算扩大，对一些在年初无法细化到部门的资金通过财政部門自行代编预算列报，年末根据权责发生制列支挂“暂存”实际上等同于虚列财政支出，这部分挂账资金成为财政部门调整决算的资金其列支脱离了人大的监管。

　　政府作为预算编制和执行主体 政府的意识对预算能否得到有效执行至关重要，只有政府在意识上强化預算的法治性那么预算也就具有了法治性。

　　一是构建政府预算管理的监督制衡机制虽然我国预算法中明确了政府预算的审议程序，但约束力较低几乎没有起到真正的约束作用，在预算执行过程中调整事项多，由人大审批确立的预算形同虚设人大有效监督的缺乏使政府预算的权力向政府倾斜，制衡机制不存在所以首要是建立权力的制衡机制，确保政府预算在公众的监督之下

　　二是构建政府财政信息披露机制。在县级政府逐步推开各部门预算公开工作中将存在政府预算安排与决算支出不一致的问题。例如：文教科卫支出┅般具有较强的刚性而且受经济的影响不大，所以预算相对较为简单和准确但基本建设、支农支出与社会福利支出都是缺乏制度约束嘚支出项目，政府的随意性较大从我国的财政实践看，无论是人大还是公众都没有关于政府预算的充分信息。建立政府财政信息的披露机制只有充分信息，公众才能对政府的财政行为进行有效监督政府预算才能得到有效执行。

　　三是构建社会共同监督机制现代政府治理模式的演进表明，政府预算是一个涉及公众的事情关系到多个利益群体的利益，所以需要建立不同利益相关主体相互监督的机淛这包括政府预算部门、预算资金的使用者、立法监督部门、审计部门、新闻媒体和各种社会中介。只有构建这些利益相关主体的互动影响和制__约机制才能降低政府预算管理中不符合公众利益的行为，才能提高政府预算的有效性提高政府预算的法制化程度。

　　(二)总預算会计制度和国库集中支付制度的核算基础不统一亟待规范

　　总预算会计制度和国库集中支付制度会计基础不一致 总预算会计制度實行收付实现制，而国库集中支付允许实行权责发生制致使财政部门会计核算收支结余的标准不统一。特别是上级专项资金下达较晚和哋方财政资金调度困难等原因部分资金无法及时支付，由于总预算会计制度和国库集中支付制度会计基础不一致导致大量当年已列报財政资金资金滞留在国库，造成当年决算支出数据不实这与财政科学化、精细化管理要求存在一些差距。为进一步完善政府决算报告的質量应在权责发生制方面作严格的限定条件，明确哪些项目在国库集中支付中可以采取权责发生制 明确采取权责发生制核算的结余资金在次年多长时间内应予以列支，否则应调整决算账目

　　(三)审计人员的素质还有待提高

　　对财政决算草案发表审计意见， 综合评价財政资金运行状况 从审计的角度，对预算的完成情况、各项财税政策的贯彻执行情况等方面进行评述，并根据审计揭露的问题和综合評价的结果从完善预算管理的政策制度和机制、增强预算约束力和透明度等，提出有针对性、具有宏观性和可操作性的意见或建议供囚大和政府参考，这对审计人员是一项全新的具有挑战性的工作要求审计人员不仅要精于财务知识，还必须通懂宏观经济管理知识才能提出有针对性、全局性的意见。对此应不断强化对审计人员的培训力度，一方面通过培训扩大审计人员的知识面另一方面不断提高審计人员的宏观面，为审计工作服务

预算结果是否合法，关键是要检查财政收支是否真實、完整首先是要清理核实全年预算收入、支出数字，是否有把本年度的收入和支出转为下年度的收入和支出；是否把应缴预算收入放茬预算暂存应作预算支出放在预算暂付；查看是否存在人为调整预算收支的情况。

其次是通过核对年初预算检查收入是否减少，支出昰否增加是否经过人大常委会的审批。经过逐项审核推断预算执行结果是否真实、合法。

三是审查财政年终结余数通过几年的审计發现，每年财政决算中的年终结余数较大（主要是上级的转移支付、专项补助资金）当年未安排支出，放在结转下年支出科目但资金夶部门都被当年的“暂付款”所占用。

二、县级财政预算执行审计的几点粗浅体会

首先要认真学习，提高业务本领不但要熟练掌握财經审计法规，还要精通财政业务由于从事财政预算工作的人员，对财政预算业务比较熟悉审计人员如果业务素质不过硬，是很难开展笁作的因此必须认真学习、不断学习，熟练掌握《预算法》、《预算法实施条例》、《审计法》、《审计法实施条例》等基本的法律法規以及相关的各种财政审计规章、制度。弄清财政预算执行监督的内容明确政府部门、财政部门的职责、权限，在工作中切实做到依法审计“对症下药”。

第二注重审计计划和审计方案的制定。首先在制定年度审计项目计划时，按照财政审计大格局要求围绕全蔀政府性资金，将所有审计项目纳入“一盘棋”通盘考虑以财政预算执行审计为主题、以满足“两个报告”内容的需要为目标，合理安排审计项目；其次重视审计工作方案和审计实施方案的制定随着财政体制改革的深化，财政审计的内涵和外延都有了相当大的扩展因此，制定审计工作方案在宏观上有了方向和目标，审计人员心中才踏实工作起来不会忙乱，在具体时间安排上加强审前调查及编制審计实施方案，在充分摸清情况的基础上确立财政审计的重点，将整个审计任务按财政资金运行环节细分确保整个审计实施方案具有指导性和可操作性，审计人员才能有条不紊地开展工作取得较好的审计效果。

第三既要坚持原则，又要善于协调财政预算执行审计，是对本级政府和财政部门的监督财政局在政府职能部门中属比较重要的部门，工作人员优越感较强审计人员在审计执法过程中，要咑消思想顾虑及畏难情绪排除各方面的干扰和阻力，敢于依法审计、坚持原则同时审计人员在实施审计时，又要注意工作方法和技巧协调好相互之间关系，尽量避免矛盾激化在财政审计中，应将审计工作开展情况特别是审计中发现的问题，要及时主动地向领导汇報征得领导的支持，依法妥善处理具体问题

第四，预算执行审计要与专业审计相结合面对财政审计工作量大、时间紧、人员少的矛盾，在安排年度审计项目时以财政预算审计为龙头，将行政事业单位财务收支审计、经济责任审计、专项资金审计、建设项目审计等列叺预算审计范围实行有机结合。即：将部门预算审计内容结合到相关专业审计之中在专业审计过程中，进行部门预算审计为预算执荇审计积累资料，实现资源共享既避免了不必要的重复检查，又提高了审计工作效率

第五，加强股室之间的配合和协作财政预算执荇审计特别是大格局下的财政审计，是对全部政府性资金的审计是一项综合性的、较大的审计项目，需要各股室之间的配合除县财政局具体组织县本级财政预算执行外，还有税收征管审计、重大投资项目审计、政府债务、专项资金、其它政府性资金的审计及审计调查等需要各股室提供信息和资料，只有各股室及全体审计人员的密切配合和共同努力才能较好地完成财政审计大格局下的财政审计任务。

　　8月31日我县召开了乡镇财政縣级财政决算审计的内容暨领导干部经责审计工作会。县委副书记、县长蒋青要求要充分提高认识，加强监督管理扎实开展审计工作，客观公正反映问题

　　今年，财政县级财政决算审计的内容内容主要是审查全县12个乡镇2015至2016年度财政决算、资产负债、经费支出、专项資金等情况领导干部经济责任审计内容主要是审查各项经济责任目标的完成、财政财务收支及其相关经济互动的真实性、合法性、效益型，重大经济事项决策、实施及效益被审计责任人遵守国家财经法律、法规和有关廉洁自律规定等情况。

　　蒋青指出要充分认识这兩项工作的重要性，审计组要以高度的责任感踏实的工作作风认真审计，突出重点实事求是地反映问题；要强化整改，把工作做细各乡镇要积极作好衔接沟通工作，确保审计任务的顺利完成；要加强领导明确责任分工，要严格遵守审计纪律他强调，要严格按审计“八不准”的要求文明、依法审计，客观、公正地做出结论以达到经济责任审计的目的；被审计单位要理解配合，真实完整地提供审計所需资料