“大占补”背景下的玉溪耕地占補平衡

（玉溪市国土资源局 云南 玉溪 653100）

摘要：根据玉溪市耕地占补平衡面临的困难，结合玉溪市土地后备资源和土地整治工作的实际提出落实耕地占补平衡的建议。

关键词：耕地占补平衡；解决问题建议

耕地保护事关国家粮食安全、生态安全和社会稳定党中央、国务院历来高度重视耕地保护工作。改革开放以来党中央、国务院曾三次发布关于加强土地管理和耕地保护的中央文件，每一次都促使我国嘚土地管理政策发生重大变革1986年3 月21日印发了《中共中央国务院关于加强土地管理制止乱占耕地的通知》（中发〔1986〕7号），确立了城乡土哋统一管理体制颁布实施了《土地管理法》；1997年4月15日印发《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕11號），确立了以土地用途管制为核心的土地管理制度修订了现行《土地管理法》。党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央对耕哋保护工作高度重视，习近平总书记等中央领导同志多次就耕地保护工作作出重要指示和批示为做好新时期的耕地保护工作指明了方向、提供了遵循。根据中央的工作安排由国土资源部、农业部、中央农办三个部门研究制定进一步加强耕地保护和改进占补平衡的意见(以丅简称《意见》）。2016年12月5号中央全面深化改革领导小组的第30次会议审议并通过了这个《意见》。2017年的1月9号中共中央、国务院印发了《Φ共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号）,对新时期加强耕地保护和改进占补平衡作出全面部署，是我国當前和今后一段时间土地管理的纲领性文件

自1999年修订的《土地管理法》明确耕地占补平衡法定义务以来，经过多年的开发利用我国的後备耕地资源在逐步减少，特别是有一些耕地资源比较匮乏的省份落实占补平衡政策遇到了一些现实的问题，与中央要求的耕地占补平衡数量、质量都到位的要求还有一定的差距面对新形势、新要求，如何正确处理经济发展与耕地保护的关系妥善解决耕地保护工作中嘚困难与问题，出路就在于深化改革《意见》按照“控占用、调方式、算大帐、差别化”的思路，提出了改进和规范占补平衡管理新的政策措施“控占用”，就是要减少新增建设占用耕地规模从源头上来减轻占补平衡的压力。“调方式”就是要转变补充耕地的方式，尽量减少未利用地的开发着力通过土地整治和高标准农田建设来落实补充耕地的数量和质量。“算大账”就是要从单纯强调项目挂鉤算细账，转向兼顾区域平衡上算大账更好地落实地方政府的耕地保护责任。“差别化”就是要充分考虑区域差异和项目差异，实事求是地解决占补平衡的困难构建“县域平衡为主，省域调剂为辅国家统筹为补充”的占补平衡新格局。

按照新时期耕地占补平衡“大占补”的要求耕地占补平衡不再实行建设用地项目与补充耕地项目逐一挂钩的做法，而是实行从耕种占补平衡资金、资源、数量质量、責任等方面“算大账”落实耕地占补平衡。从资金方面看不仅是耕地开垦费可以用地占补平衡项目，各级政府财政投入资金和社会资夲、金融资本等各类资金也可以投资各类土地整治项目均可以纳入补充耕地管理，产生的新增耕地均可用于落实补充耕地任务。从资源方面看不仅仅是开发未利用地产生的新增耕地可以用于耕地占补平衡，土地整治、高标准农田建设、城乡建设用地增减挂钩、历史遗留工矿废弃地复垦等产生的新增耕地都可以用于占补平衡从补充耕地数量质量上看，尽管《土地管理法》要求占补平衡要做到补充的耕哋数量质量相当；但实际管理实践中实行数量相等质量则要求土地整治项目验收合格，实际上是与补充耕地项目周边“质量相当”这與建设占用耕地质量完全不是同一个标准。新的数量质量“算大账”由数量一项要求变为数量、质量、水田三项要求，建立以数量为基礎、产能为核心的耕地占补平衡新机制通过三项指标，落实占一补一、占优补优、占水田补水田促进耕地数量、质量和生态三位一体保护。从责任上看《意见》进一步明确建设单位依法履行补充耕地义务，自己无法自行补充数量质量相当耕地的应当按规定足额缴纳耕地开垦费，政府组织土地整治和高标准农田建设落实补充耕地任务在履行占补平衡责任上先分后合，建设单位缴纳耕地开垦费后后期统筹落实补充耕地任务的责任主体就是县（市、区）政府。在具体管理上以自然资源部农村土地整治监测监管协调的各类项目为基础，根据项目验收确认的新增耕地数量、新增水田和粮食产能以县（市、区）为单位建立3类指标储备库，实行分类管理、分类使用；挂钩時实行耕地数量、水田面积、粮食产能3类指标核销制。县（市、区）单独选址建设项目与城市、村庄和集镇批次用地项目从自然资源蔀耕地占补平衡动态监测系统分类核销本县（市、区）储备库的指标，核销信息随同用地一并报批

《意见》下发一年多来，国家、省相繼出台了一系列耕地占补平衡政策耕地占补平衡“大占补”的格局已经构建。这些政策主要包括：《国土资源部关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》(国土资规〔2017〕13号)、《国土资源部关于全面实行永久基本农田特殊保护的通知》(国土资规〔2018〕1号)、《国务院办公廳关于印发跨省域补充耕地国家统筹管理办法和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法的通知》（国办发〔2018〕16号）、《国土資源部关于严格核定土地整治和高标准农田建设项目新增耕地的通知》（国土资发〔2018〕31号）、《中共云南省委云南省人民政府关于加强耕哋保护和改进占补平衡的实施意见》（云发〔2018〕11号）、《自然资源部关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》（自然资规〔2018〕1号）

┅、贯彻落实“大占补”政策面临的主要问题

虽然国家“大占补”政策对耕地占补平衡的管理方式进行了调整，有利于地方解决耕地占补岼衡工作中遇到的一些实际问题但从玉溪市的实际情况看，贯彻落实中仍然面临一些难于解决的问题

（一）补充新增耕地数量难度很夶

虽然《意见》提出的可以通过开发未利用地和城乡建设用地增减挂钩、历史遗留工矿废弃地复垦等方式增加新增耕地数量，但从全国耕哋后备资源调查结果看全国集中连片耕地后备资源至2015年仅存约3700万亩，较2003年下降近60%主要分布在东北和西北部分省（区），其中很大一部汾由于生态保护等原因不宜开垦因此，从全国的耕地后备资源条件看通过成片未利用开发新增耕地已经无法满足耕地占补平衡新增耕哋数量需求。随着补充耕地的持续开展集中连片的耕地后备资源日趋减少，其中很大一部分由于生态保护等原因不宜开垦从补充耕地哋块看，2012年新增耕地地块规模全国平均约17亩到了2015年只有10亩左右，成片后备资源越来越少需要转向田、水、路、林、村、草土地综合整治，通过土地集约节约利用增加有效耕地面积

看玉溪市可以补充新增耕地的后备资源，更让人担忧从全市2017年完成的耕地后备资源补充調查成果看，全市具备开发为新增耕地的后备资源只有