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论地方志新编目
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志书的体例与篇目设置
志书姓“志”，是因为它有不同于其他文化载体的独特体例。编纂地方志，如果没有一个比较完善的体例，就很难把千头万绪、内容广泛的自然和社会现象有条不紊地表述出来，也很难反映出地方历史和现状的真实面貌。而篇目是志书编写的提纲，是方志体例的具体体现和实际运用。一个优秀的篇目，是保证志书高质量的重要基础。编纂新方志，不论是省志、市志和县志，还是行业志、部门志，都必须制订出一个符合志书体例，反映地方特色的篇目来。
一、志书的体例
《中国地方志大辞典》(浙江人民出版社1988年1月版)称：“体例原指纲领制度和内容细则，用于著述则指体裁、凡例，一部志书的纲目组织的原则，包括著书的体制、格局、格式、规矩。新编地方志的体例，包括志书的类型、名称、编纂宗旨、指导思想、内容范围、断限称谓、篇目结构、层次布局、排列分类、规矩格式以及文字体裁等等。”概而言之，志书的体例就是志书的体裁和凡例。
（一）基本要素
从上述志书体例的释义中，可以将志书体例的基本要素归纳为四个方面，即志书的宗旨、志书的体裁、志书的章法、志书的篇目。
1.志书的宗旨。
编纂者编修志书的宗旨是一部志书的主宰。新修志书的宗旨往往是包含在凡例之中的。多数情况下，志书的体例、修志的宗旨和志书的凡例是融为一体的，往往是以书首的“凡例”与读者见面。朱士嘉在《地方志浅说》一文中则说得很明白：“凡例是对于编修目的、方法和内容结构的纲领说明，对全书有指导意义。”
因此，时代不同，宗旨有别，凡例的内涵相异，从而引起志书结构的变化。
2.志书的体裁。
体裁，又称文体，多指文章的表达方式。《关于地方志编纂工作的规定》第十三条云：“新方志的体裁，一般应包含述、记、志、传、图、表、录等，以志为主体。图表采用现代技术编制。”&
“述”，即总述、概述、无题小序之类。置于志首或篇、章之首，用简明扼要的文字，概括地纵述本志所述范围的历史发展之大势，横陈现状的最基本情况，以此概括事物的基本面貌，勾勒事物的主要特色。述之运用编者要具有三力，即高度的概括力、深刻的洞察力和雄健稳沉的笔力。
“记”，即大事记，是志体所吸收的史体。它以编年体为主，适当采用记事本末体作为补充，专记一地之政治、经济、军事、文化的重大事件及重大的自然变化，称之为一书之“经”。把握大事记有两条，一是大事要选准，二是笔法凝练、简明。
“志”，即专志，分门别类，一类一志，详细记述某种事物在当地的兴衰始末，从不同的角度反映社会的某一侧面，是志书的主体部分。把握志体的写法也有两条，一条是横分竖写，但横分要有度；另一条是专志贵专，但专亦要有度。
“传”，即人物传，传详个人事迹，显其身世，明其功过。传有单传、合传等形式。把握传记也有两条，即“传主”要选准，有很强的代表性；事迹要突出，有感人之力，且能用生动的文笔记述下来。反映编者的文字水平，莫过于“传”。
“图”，即图像，包括地图、图片、照片、统计图、分布图、示意图、拓片、影印件等，其用贵在目击，给人以直观，能使读者“了然于目、豁然于心”。
“表”，即列表，如年表、职官表、统计表之类。表在综合性志书中一般要占10%～15%的量，宜精心制作。“图”、“表”宜随文而行，有助志书图文并茂，同时又有节省文字的作用。
“录”，即附录，丛录，系资料辑存，专收不便载入正文而又有参政价值的资料。
根据记述的需要，以上诸体分别运用，这是志体的一大特征。& 3.志书的章法。
章法是志书的结构法，即编排规范，应包括志书的基本框架、结合方式及层次安排。从首届新方志编纂的实践情况来看，对新志书的总体布局可以概括成这样一段话：
以“序”开篇，带起全书；
以“述”接继，展观全貌；
以“记”为经，综记大事；
以“志”为纬，分事详述；
以“传”为翼，展示人文；
“图”、“表”随文行，穿插有关部分；
“录”以殿后，收录资料。
这样，“序”、“述”、“记”、“志”、“传”、“录”6个部分构成全书的基本框架。
专志部分组合的特点是，横分门类，以事类篇，以显示社会的横断面；横串竖写，按层次深入，以揭示事物的兴衰始末。
新志书的层次，因志种而异，因分志的价值而异，一般可以编(卷)、章、节、目排列，亦可按条目式组合。
4.志书的篇目。
一部志书的格局结构用文字表达出来就是篇目。篇目是方志体例的具体体现和实际运用，是整部志书的骨骼。李泰芬在《方志学》一书中说：“纂志之道固多，而门类标题则为首要”。瞿宣颖说：“凡志之佳恶，不待烦言，但阅其门目，便知其有无鉴裁能力。”从新方志的编修实践来看，确定志书的框架和篇目，是关键性的一环。
（二）基本特征
特征，是事物存在的特有形态，是多种事物互相区分的主要标志。有人撰文称地方志无特征，这既不科学也不符合事实。否定地方志的特征就是否定地方志这种文化载体。地方志作为一种文化载体，在体例结构上有四大特征：
1.体裁运用上的广泛性。序、述、记、志、传、图、表、附诸体集于一身者惟有志书这种文化载体才具备。这种体裁运用上的“多体制”，是由于志书内容的庞博性决定的。“多体制”不是大杂烩。诸如“大事记”、“人物传”虽缘于史体，从宋以后为志体所吸收，故而不能说志书是史志合一的，志中之“记”和“传”已成为志体的一部分，它与单独出版的“大事记”、“人物传”有很大区别。
2.新志书按事物的科学分类与社会分工相结合的原则立篇目，不再以章学诚所主张的“三书四体”以体裁分类组织史料，而是“类不关文，文不拘体”。
3.以横为主。纵横交错，时类相兼，主次分明。
4.门增类聚，全凭实际，增减分合，运用自如。比如“工业”，发达地区可立多个分志记述，不发达地区立1个分志即可，在极不发达地区可并入他志记载。沿海有渔业、盐业，有围垦，便可增辟相应的志目记述。
（三）志体与其他文体的区别
志书有自己特定的文体。它既不同于文艺文体，不同于议论文体，不同于公文文体，不同于教科书文体，也不同于新闻文体，和一般历史著述即所谓史体也有某些差异。
1．区别于文艺文体。
文艺作品反映生活要进行艺术概括，允许在现实生活的基础上，虚构故事和人物。文艺作品要用生动形象的语言，进行人物刻画和景物描写，同时可以运用衬托、渲染、夸张、想象等多种艺术表现手法，塑造各种艺术形象，从感情上打动读者，潜移默化去影响读者。&&
方志记述的是历史事实和现状，以及事物的发展过程。它以真实为其生命，绝对不允许有任何的虚构和些许的虚假，也不允许有所谓“合理想象”。它要求实事求是，秉笔直书，真实地、客观地记述事物，对所记载的内容要经得起时代和历史的考验。志书也要求文字流畅，但首先要朴实，不允许用文学技巧，而是以大量的事实启发、教育读者。
2．区别于议论文体。
议论文是摆事实、讲道理，直接表达作者的见解和主张的一种文体。常用概念、判断、推理等形式直接阐明真理，提示事物的本质和规律，运用论证方法阐明作者的见解和主张，其重点在论，以论取胜，一般具有论点、论据和论证方法。议论文的作者通过事实材料和逻辑推理，来阐明自己的观点，以理服人，启发人们的思想，提高人们的认识。
方志的原则是“述而不论”
，以资料取胜，寓观点于记述之中。观点不能靠发议论，不能由作者以论点的形式明确提出，而必须靠史料说话。修志者对客观状况是非、功过、得失、起伏、成败、盛衰、经验、教训等，所具有的观点和倾向性，应在事实的记述中自然地流露出来，“寓褒贬于事实之中”。方志只能靠大量的、真实的、经得起检验的资料来记实，不能用引证马列、毛泽东著作，引证名人言论或科学上的公理、定律等做论证。方志应通过大量的确凿事实，让读者自己从中得出结论。当然可以有“画龙点睛”之笔，但要恰到好处。
3．区别于公文文体。
公文文体包括命令、指示、批复、通知、总结、报告、计划和法律文书等。
志体不同于公文文体，特别注意不要把志书写成总结。总结一般要介绍基本情况，简述工作过程，摆出成绩和问题，概括经验教训，提出努力方向。方志也要反映经验教训，但不象工作总结那样一、二、三直接列出，而是把经验教训寓于事实的记述之中，让读者去归纳。地方志不记未发生的事，一般不记规划和今后的意见。市志记述了城市规划，这是特例，目的是引起人们遵守这个规划。
4．区别于教科书文体。
教科书文体如教材、讲义等，是系统、完整地向学生讲授各类学科知识和科学道理的，理论性的东西多，技术性的东西多。它多以严密的逻辑思维讲解各种定义、定理、公式、方法。理性的讲解和技巧的训练，是教材、讲义这种教科书文体的重要特色。
方志的体例、内容、方法与教科书根本不同。地方志有知识性，但体现在资料之中，必要的名词解释、专题说明不入正文，只能作为脚注。技术是生产力，但方志只是记述运用什么技术，不介绍具体技术，并尽量不用多数人不懂的专业术语。方志从标题到内容、方法与教科书绝然不同。
新方志要突出经济方面的内容，特别是各专业志要突出自己的行业特点，这会涉及到一些生产过程、经营管理、科学技术等方面的问题。在编写这部分内容时，从标题到内容，都注意不要写成教材、讲义形式。卫生志不能写成卫生学；医药志不能写成医药学；经营管理部分不能写成企业管理学。技术方面的内容，不要写成讲述科学技术知识的科普读物。记载产品的内容，不要写成产品说明书或商品广告。方志是要写本行业、本系统进行经营管理和技术革新的情况，反映其历史和现实状况，但必须用事实说话，而不是用原理说话。&
5．区别于新闻文体。
新闻，是报社、通讯社、广播电台等新闻机构，对当前政治事件或社会事件所作的报道。新闻报道包括消息、通讯、新闻特写等，都是对新近发生的事情的报道。多数以倒叙的方法先叙述其结果，然后叙事实。表现方法除叙述外，还可以描写、议论和抒情。新闻要求迅速及时，言简意明，以事实说话。
方志不同于新闻，在时限上有自己的断限。新闻要干预现实，指导当前的各项工作。方志的本源当然是客观事实，但不能直接干预生活。方志既记过去，又记现实，不象新闻只记新近发生的事情。方志对事实要秉笔直书，新闻最忌对客观作消极反映。方志不能采用导语、主体、结尾新闻文体典型的“三段式”。方志要按时序叙述，且最忌使用描写、议论和抒情等手法。
6．区别于史体。
志有志体，史有史体，不能把方志写成地方史。
“史纵志横”，“史是一条线，志是一大片”。史是史实在时间发展上纵的叙述，侧重于探索历史发展规律，作者可站出来评论，史论结合。志要把材料客观地摆出来，通过对史实的记述，反映历史规律，需要采取横断面的铺写手法。志要求作者寓论于资料之中，不直接评论功过是非，必要时至多三言两语，画龙点睛而已。当然，志书也要具有可读性。方志不需“以论带史”，也不要夹叙夹议。史话的编写手法，方志是从来不用的。
7．区别于年鉴体。
年鉴的编写采用条目体，着重于说明某一事物或某一活动的基本情况。它的每一个条目均相对独立，与其他条目不存在统属关系。
方志的编写一般是应用章节体，主要是说明事物纵向的发展变化。年鉴的条目一般作为事物发展过程的一部分，在志书中简要提及。方志的各章、节、目之间具备统属关系，不能独立出现。
（四）体例的创新实践 
上面说过，志书的体例在社会实践中不断发展着、变化着，不断地完善自身。首届编修新方志已20来个年头，新一轮修志的号角已经吹响，在这个时刻回头看看新方志的体例有哪些创新是很有意义的。
1.体式创新。
从已经成书的省志、市志、县志三级志书来看，主要采用了两种体式，即章节体网络式结构和条目式，前者是主体，后者是少数。章节体网络式结构和条目式，虽都取法于旧方志中总纲系目体，但又不是简单的套用，有了新的发展。“纲”与“目”之间，以“篇”(或卷)、“章”、“节”、“目”明显的层次划分，而这个层次的划分又是按照形式逻辑与辩证逻辑相统一的法则组织起来的。各个分志之间与分志内部的各个层次之间十分讲究逻辑关系，注重内在的联系，尤如一张网一样，纲举目张。这种体式在实践中又演化成三种不同的体式，即大篇体式、中篇体式和小篇体式。以县级志书为例，大篇体式的一级目，即“编”只设7～8个大编。即除志首概述、大事记外，设地理编、经济编、政治编、军事编、文化编、社会编、人物编。中篇体式的一级目，即“篇”(或卷)增至20多个分志。即除去概述、大事记外，设建置区划、区乡镇街、地理环境、人口、方言、农业、水利、卫生、交通邮电、城乡建设与环境保护、商业、财政金融、经济管理、党派社团、政务、民政、治安司法、军事、文化、教育、科学技术、卫生、体育、社会、人物等25篇。小篇体式的一级目一般增至四五十个分志。
2．体裁创新。
新方志与旧方志相比较在运用体裁的手段上更现代化，更具广泛性。从创新的角度看，主要有四点：一是“述”体的创立。“述”，取法于古志的卷下小序或无题小序。新编地方志除在各分志之首设小序外，在全志之首设“总述”(或称概述)，以概括地情的基本面貌，勾勒特点，或揭示事物发展规律。“述”体的创立对于克服志体多于横剖所造成的因果不彰之弊十分有益，同时对于加强志书的整体性也有不可替代的作用。二是“专记”的设立。“专记”可以说取法于“新三书体”之“专题调查”。新方志的“专记”一般记载一地有特色而分志又难以包容的重要史料，用量也不大，一般一二个。三是“索引”的设立。旧方志与90年代前期出版的新方志都未设“索引”，进入90年代中期后学术界呼声日高，认为志书部头大，为便于使用者查阅应设立索引。1998年中国地方志指导小组出台的《新编地方志工作若干规定》中已明确要求，新出版的志书都要设有“索引”。四是“照片”的广泛使用。用现代科技拍摄的彩色照片置于志首，生动形象地展示地情风貌，为新志书增色许多。
3．篇目创新。
篇目创新是每部新方志编纂者着力下功夫的地方，所取得的具体成果可以说是数不胜数。就其突出成果而言，是为宏观经济立专志记述不仅在方志界取得共识，而且有了基本认同的篇目内涵。在新编地方志中，重视宏观经济内容的记述，以反映一个地方国民经济发展的总体面貌及各经济部门之间的联系，为整个国民经济的均衡、协调发展，提供宏观层次的资料是加强志书经济部类内容的整体和综合性的一个好方法。这一个创新实践始于80年代中期，成功于90年代初期，经过了多年的实践，不断完善才取得的。从现已出版的省、市、县三级志书对宏观经济篇目安排看，其篇名多以《经济综述》称之，也有的称《经济综合志》、《国民经济志》、《经济总志》、《宏观经济志》，其内涵有国民经济发展、经济结构、经济体制、经济管理、人民生活等。
二、志书的总体设计
从编修志书的工作程序而言，由发凡起例到总体设计，再进入篇目设置，总体设计受凡例的制约，而总体设计又影响着志书篇目制定。可以说，总体设计是制定篇目前的整体思路，是很重要、很有意义的一个实际工作环节。
（一）用系统论指导谋篇布局
系统论中一个最基本的思想，就是把研究和处理的对象当成系统看待，从整体上考虑问题。在注意局部的同时，还要特别注意各部分之间的有机联系，把一个系统内部的各个环节、各个部分，系统内部和外部环境等因素，看成是互相联系、互相影响、互相制约的，以便研究对象中各种因素的组成和变化情况，巧妙地利用各种因素之间的联系，以提高整体水平。内容丰富、结构复杂，由许多部门分工合作编写地方志，在进行总体设计时提倡以系统论作指导是合适的。
一部志书就是一个系统，地理、经济、政治、文化、社会、人物等篇是它的子系统；篇又可以作为一个系统，篇之下的章就是它的子系统，等等。因此，进行总体设计谋篇布局时要树立整体观念，根据志书这个系统的要求去设计子系统，对子系统如何分工协作，如何体现地方特点和时代特点，如何突出重点，要有整体的规划，力求避免各子系统内容重复，前后矛盾。进行总体设计时，不能只考虑某一子系统的情况，而应考虑所有子系统的情况，所定凡例、规定、标准等应适用于各个子系统。
地方志一般设篇、章、节、目等层次，这是由所记事物内在联系的层次性和有序性所决定的。一般说，篇、章、节、目所记事物具有统辖关系。志书各部分设多少层次，决定于所记事物本身的层次多少及编纂者对志体的认识和理解。有的事物只要记到章、节，有的则要记到目，及至子目。这就是说，在应用系统论进行总体设计时，既要注意层次的相对均衡，但又不必强求一律，“一刀切”的方法不科学。
（二）注意处理好三大突出矛盾 
总纂人员在进行志书总体设计时，会遇到许多矛盾，从实践的情况看，主要有3对矛盾：
1．科学分类和现行管理体制的矛盾。
一部志书，规模宏大，它不是少数专业修志人员就能胜任的，而要依靠各条战线、各部门密切配合，共同承担编写任务。由于认识、条件、情况不尽相同，如果不从现行管理体制出发，单纯强调按学科分类去“切”，从篇目形式来看，可能比较完美，然而落实任务就十分困难。从实际情况看，合作的单位越多，扯皮的事情就越多。权衡利弊，设立多少个分志，怎么个组合法，一般说应遵循这样的原则：科学分类兼顾现行的管理体制。换言之，既不机械地按照现行社会分工设志，也不生搬硬套学科分类。既努力追求志书的整体性，又注意志书编纂的可行性和可操作性。
2．全志的整体性和各类专志(分志)相对独立性的矛盾。
本届修志之初，十分强调专志贵专，栏界森严，凡设有专志记载的内容，不可散见其他专志。如对待专业教育和专业科研态度最为明显，并认为只有这样才能体现志书的整体性。其实，这是一种误解。专志贵专应当是相对的。在进行志书总体设计时，既考虑到全志的整体性，也要考虑到分志的相对独立性，并不削弱全志的整体性，道理很明白，教育志记载的教育很难涵盖社会方方面面的专业教育；而专业志中记载的专业教育既是对教育志的补充，又是研讨某一专业兴衰起伏的重要原因。
3．体例的统一规范和突出特点之间的矛盾。
方志的体例要求，志书的结构安排必须遵循“有序性”和“等级性”的原则。然而，志书常常为了突出地方特点，习惯把某一事物“升格”，即从同类中分离出来，单独成志，成篇。这么做，弄得不好，会造成逻辑的混乱。如何解决好这一矛盾?实践经验告诉我们要把握好两条：第一，把突出特点看成是一个普遍性的概念，不只是写出本地区一二个特有事物就算突出了特点。多数情况下，只要把它放在同类事物中的突出位置上，并给以适当的篇幅加以记述，或者从全志的角度去考虑突出这个事物，也可以显示地方特点。第二，遇到确实需要打破种属关系来反映某事物的特点，也要注意以下两点：(1)必须在全国占有相当高的历史和现实地位；(2)具有很高的经济价值或研究价值。
方志是一种严谨的、科学的资料性著述，不能不统一体例，要逐篇、逐章、逐节规定其内容和形式，使内容符合修志目的，全书形式规范统一。然而，强调了内容和形式的统一，往往又会出现随意性和盲目性，影响志书的严谨性、科学性。解决这个矛盾的，就是运用唯物主义辩证法来分析处理。辩证法，既讲联系，又讲重点。
（三）相宜选用适当的结构体式
新修志书的总体设计，大体上有三种体式可供选用。一是大篇体式，其优点是全志的整体性显得很强；不足之处是地方特色强的内容不能在篇这个层次上体现出来。二是中篇体式，这种体式，既不是按大篇组合，也不是按小类立志，而是从志书内容的要求和现行管理体制出发，进行设志谋篇。这种体式，出现在大篇体式之后，既有利于体现志书的整体性，又有利于突出地方特色，这在方志界是较为流行的一种。第三种体式是小篇体式，这种体式，不设大志，按小志分门别类。这种体式，由于分割太细，故全书的整体性受到影响，已近似丛书，但易于组织编写。这三种体式哪一种好，难以一概而论，应因地制宜，慎重选择，在运用的过程中再加以创造发展。
三、志书篇目设置
志书篇目的拟制者是在把握统帅全书的“凡例”和总体设计要求之后着手进行的。
（一）基本原则
1．横排门类的原则。
横排门类是志体的一大特征，志书中的“横排”，讲的是事物分类问题，“事以类聚，类为一志”。先分大类，大类下辖小类，小类下辖条目。条目为记述单元，一般不再分。在遵照横排门类的原则设计篇目时要注意两个问题：其一，当某一事物在不同的历史时期具有不同的政治性质时，仍然要坚守这一原则，不然在一部书中就会出现政治部类的内容大面积分时期立目的现象，这种志不像志，史不像史，是要失败的。其二，横分门类时，要从当地实际出发，要项不可缺。
2．突出主体内容的原则。
志书篇目的构成一般都是采用的“三块板”式，即由综合类(如总述、概述、无题小序)篇目、主体篇目(体现事物本质属性，或专业属性内容)、辅助性篇目(附录等等)构成，立目时一定要明确事物的主体内容是什么，以及围绕主体内容构筑的主体框架是什么。
3．整体性原则。
上面曾讲过运用系统论的方法，科学设计各个层次的结构，从而揭示各相关部分的有机联系，并通过这些有机联系，反映事物的全貌。
（二）基本程序
从新方志编纂的实践情况看，志书的篇目从开始拟定到最终定稿成为志书目录时，这中间要经过数次，乃至数十次的修改。但就基本程序而言，要走五步。
第一步是资料收集提纲。编者按照志书凡例和总体设计的要求，在学习研究同一类志书的基础上，结合地情状况，拿出一个资料收集提纲，这是篇目的雏形。
第二步是编写初稿的篇目。当资料收集到八九成时就是要进入初稿编写阶段，这时就要根据资料收集的状况(有、无、真、伪)在调整资料收集提纲的基础上形成初稿编写的篇目。这一步由于资料内容有增有减，篇目与提纲之间调整的幅度是比较大的。
第三步是总纂定稿篇目。在初稿编写过程中篇目有所变动(局部的)这是允许的。初稿完成之后，总纂在统稿之前、之中、之后对篇目都会有所调整，这也是允许的。经过总纂统稿之后形成送审稿。
第四步是评审修改篇目。送审稿经多方征求意见，尤其是三结合(领导、专家、修志人员)的评审会又提出若干意见，经总纂修改，经上级有关部门验收。
第五步是志稿进入出版社，经责任编辑修改，定稿出版，这是志书篇目的终端程序。
（三）合格篇目的基本标准
一部合格的志书篇目，一般需具备以下4个条件：
1．门类完备，特点鲜明。
任何一种志书，要项不可缺，地方特点、行业特点、时代特点在篇目上要鲜明地反映出来，有特点的篇目才有个性。
2．布局合理，主体突出。
志书篇目排列十分注重条理性，一级篇目的排列先后十分有讲究，同时要注意突出志书的主体内容，即上面讲过的主体篇目的位置和分量多少都要给予充分的注意。
3．层次清楚，领属得当。
志书篇目的排列十分讲究逻辑性，注重有序性。属概念种概念不可混淆，领属要得体，统属要得当。从逻辑学的角度看，就是子项之间不可互相包容，子项之和不可大于母项，否则体现在篇目上就是层次不清，统属不当。
4．标题简洁，明晰准确。
篇目和标题不是一回事。这儿讲的标题，是指制订志书篇目过程中，运用标题这一手段的过程。志书的篇目，是通过标题来完成的。志书的标题要求简洁、明晰、准确，做到惜墨如金，但又不是苟简，要明晰、要准确，要能做到“见面知心”。志书标题怎样才能做到简洁、明晰呢?回答是，把握志体特点，不要把志体标题写成论文、新闻报道、工作总结、调查报告式的标题。
（四）篇目设计中特殊情况的灵活处置
设计篇目应当遵循篇目设计的基本原则，但是，执行原则不能机械、死板，而应辩证地对待原则，根据反映地情的需要灵活运用。以下介绍几种灵活运用原则的方法。
1．隐时显事法。
按照横排门类原则，设计篇目时应按事物的类别横排，不能分时期竖排。但有的事物节以下层次难以再按类横排，而按时期竖排更便于记载。由,,,于方志避忌用历史时期作篇目的标题，所以遇到这种情况时，可不直接标时期，而是以各时期事物的名称为标题。如政府章下排列：县衙(清代县级政府)、县公署(民国时期县级政府)、县抗日民主政府、县人民政府等。这样拟标题就清楚地告诉读者，志书记载的是某时期的政府机构，而不是某历史时期。
2．提级升格法。
在设计篇目时，对具有重要地方特点的事物，提高其层次和地位，由节升格为章，由章升格为编，甚至直接由节升格为编。首届修志的编修实践证明此法是可行的。但是，提级升格法处置的地方多了，会影响整部志书篇目的科学性，所以，采用提级升格法要慎重，更要避免滥用。可掌握以下原则：按事物归属的层次浓墨重彩地记述能把具有地方特点的事物的全貌写清楚的，不用提级升格法；只有按归属的层次的位置无法将具有地方特点的事物写清楚，而将其升格后对它所从属的事物的记载又无大影响时，才用提级升格法。
3．以事设编法。
事以类从，类为一志”是方志设置分志(或称编)的常规方法。按此方法，有的事物要分散记在几个分志中，便将一个完整的事物割裂了，不利于反映事物的整体性和系统性。为防此弊端，设计篇目时可突破“以类系事”的惯例，以事(特殊事物)设编(即分志)，将与此事有关的本应按类分别记在几个分志中的内容，集中在一个分志中记，便于将此事记载得更充实、更完满，也便于读者查阅利用。首届许多县市志设置篇目时都运用了此法。如河北省《唐山市志》设唐山大地震篇。
4．自成系统法。
此法是指为完整记载一事物，而将与此事物密切相关的本应按类划归他处的内容，集中在此事物处记载。如山西省《运城地区志》中的盐池卷设第五节文献文物。
5．贯通排列法。
按常规，编下并列的事物应各设一章。有的并列事物所包含的内容多少不一，甚至悬殊很大，各设一章会造成各章的分量很不平衡。为保持各部分的分量大致平衡，同时也为了提高并列事物的记述层次，便将并列事物应设的章这一层次删去，而将下一层次提上来变为章，贯通起来排列。贯通排列法还有一种情况，即并列的事物有的内容单一，章的层次不好删除，有的内容复杂，可删去原来章的层次，而将原来章下的节升为章。这样，贯通排列的有的是原来的章，有的是由节提升的章，即把本来不是一个层次上的事物，按一个层次来统一排列。
6．记入概述法。
有些分志中，有的事物按辈分和层次划分则应设章记载，但由于种种原因，资料太少，如果设一章内容过于单薄，与其他章不成比例。遇到这种情况，就不能机械地按辈分和层次处理，而应灵活变通，将过于单薄的内容放在编的无题概述或其他较合适的地方记述。首届修志中，有些市县的有些事物新中国成立前无多少内容可记，立不起章来，多采取记入概述的方法处理。实践证明这样处理是恰当的。
（五）篇目设计创新思路
1．从时代变化中寻求创新。
地方志编纂要求突出时代特点、地方特点、行业特点、民族特点。时代特点涵盖志书的方方面面，要突出时代特点就必须从时代变化中寻求篇目设计创新。我国改革开放以来，各方面变化速度之快、面貌之新，是任何时代所不能比拟的。经济体制改革、政治体制改革、社会保障制度改革、劳动人事制度改革、卫生医疗制度改革、社会养老保险制度改革、教育体制改革、科技改革以及财政、税务、物价、技术监督、金融、保险、外贸等各个方面的改革，是新一轮志书必须记述的“重头戏”，如何将这些改革恰当地安排在新一轮志书中，体现改革是时代的主旋律是推动经济和社会发展的强大动力，是许多修志者在进行篇目设计时再三斟酌、大费脑筋的。因为这些都是新事物，恰当地在新一轮志书篇目中排好了这些改革的“座次”，这本身即是篇目设计创新。新一轮志书对改革开放篇目的设置，目前有3种办法：一是集中设置，二是分散设置，三是集中分散相结合。
2．从市、县、部门定位中寻求创新。
许多修志工作者对本市、县和本部门的特点把握不准，因而在新一轮志书篇目设计中不能恰到好处地突出地方特色。这里的主要原因是修志工作者没有站在战略和全局的高度来审视地情，清楚地认识本市、县和本部门的历史定位、时代定位。不同市、县、部门差异很大，因而历史定位、时代定位等并不相同，所以新一轮编修志书的篇目设计创新必须从地情实际出发。如有的县明明是国家级贫困县、省级贫困县，而新一轮志书的篇目设计上却看不到扶贫开发的影子，完全照抄、照套外地县的篇目，其实贫困县就是一种时代定位、经济定位，就是那个县的地方特点。如果那些贫困县按照自己的时代定位、经济定位，以扶贫开发为中心来设计新一轮志书的篇目，就一定能设计出真正有县地情特点的创新篇目来。按照这样的篇目来撰写新一轮志书将十分引人注目，因为中国缓解贫困的行动不仅事关中国人民的整体福利，也关系到全球范围内消除贫困行动的成败。
3．在市、县、部门名片中寻求创新。
在经济大潮中，为了提高市、县、部门的知名度，许多市、县、部门深入挖掘自己的文化底蕴、名胜古迹、传统优势产业、知名品牌，纷纷打出市、县、部门名片。市、县、部门名片是市、县、部门的生命，从传播学的角度看，每个市、县、部门都应该有自己鲜明的形象，都应该有自己的市、县、部门名片。在市、县、部门名片中寻求新一轮志书篇目设计创新，是突出地方特色、行业特色、民族特色的有效途径，也是宣传市、县、部门优势，弘扬市、县、部门亮点，扩大新一轮志书经济效益和社会效益的一个好办法。&&
4．在亮点中寻求创新。
改革开放20多年中，各地各部门在经济和社会发展中都有许多新亮点。如果能抓住本地本部门的一两个最重要的亮点，在新一轮志书中加以突出记述，篇目设计就会有所创新。
5．在加强宏观经济记述中寻求创新。
首轮志书普遍缺少宏观经济内容的记述，如一地的经济总量、经济起伏、经济指标、经济结构、发展速度、经济与资源环境的协调发展等。这一缺陷，使人很难看到一地的经济全貌。新一轮志书要增加对宏观经济的记述，由于各地的宏观经济的差别，这也应该是篇目设计创新的一个重要的切入点。
6．从扩充使用新体裁中寻求创新。
新一轮修志工作启动以来，许多地方对使用新体裁的讨论颇多，如特载、专题记述、调查报告、文件辑录等，都进到新一轮编修的志书中，这也是篇目创新的一个方面。
7．从采用不同体例中寻求创新。
新一轮修志工作启动以来，志书在体例上多种多样，有章节体，有条目体，有章节体和条目体相结合，有著述体和纂辑相结合等。各地各部门可根据自己修志的实际需要选择志书的体例，这也是一种创新。
8．从精神文明创建活动中寻求创新。
新一轮志书在什么层次上记述社会主义精神文明建设，志界意见很不统一。一种意见认为应在中共地方组织类目下的思想教育分目中设立精神文明建设条目，但这样做很难反映社会主义精神文明建设情况，因而被否定。另一种意见是以文明新风、美德良风等立篇或设类目来代替精神文明建设，仍然是以偏概全，也被认为不妥。第三种意见认为应在一级标题下设精神文明建设篇，在新一轮志书中加以突出记述，这也应是新一轮志书篇目设计的创新之举。
9．从记述社会问题中寻求创新。
志属信史，应发扬“善恶并书”的传统，不但记成绩，也要记问题，尤其是社会问题。在专志中，应将各行各业各部门存在的问题随文记述清楚。有些社会影响面大的问题还可设专篇或章记述，这也属于篇目设计的创新。
10．从基础设施建设中寻求创新。
在首轮志书中设基础设施建设篇的十分少见，是因为当时基础设施建设刚刚起步，修志者对其重要性认识尚不到位，因而在志书中没有设立基础设施篇，但在城乡建设、能源、交通、水利、邮电等篇中也记有基础设施建设的一些内容。在新一轮志书的篇目设计中，设立基础设施建设篇的较多。其内容主要包括城乡建设、交通、能源、邮政、电信、水利等。
11．在地方风物中寻求创新。
一个市、县特有、特优、特多、特著名的地方风物，也是新一轮志书篇目创新的一个切入点。从方志的性质看，土特名产入志最为恰当，既丰富了志书的内容，又使当地的传统名产得以流传。
12．从开辟生人入志渠道中寻求创新。
首轮志书记述生人不够是一个普遍的缺点，特别是经济部类，更是只见数字不见人，读来枯燥乏味。志界历来坚持生不入传的原则，但却十分重视生人入志的问题。要使更多的生人入志必须在篇目设计上创新，开辟生人入志的渠道。已出版或正在出版的新一轮志书提供了4条经验：一是在各专志中广泛地采用以事系人的方法记生人。二是用列表的方法记生人。如在“农业”篇中设农业专业大户100例表，在“科技”篇中列高级职称先进个人名录等。三是以人物简介的形式记生人。在“人物”篇中单设人物简介，简介生人的生平与业绩。四是以附录的方法介绍生人事迹。如在“民营经济”篇中设一节知名企业家。
（六）新一轮志书篇目中易出现的问题
1．体例不统一，体裁陈旧单一，缺乏创新。
是用大编体，还是用中编体，或是小编体，一本书要统一。不能大编、中编、小编混合编排，这就难免逻辑混乱，同时造成畸轻畸重。在体裁方面，有的只有述、记、传、录，有的虽然传统体裁都有，但缺乏创新精神，采用新体裁的做法不多。
2．缺乏时代特色、地方特色。
从新一轮志书的篇目看，其时代特色、地方特色大多都体现得相当充分。但也有部分志书篇目有所欠缺，存在篇目老化，过多地沿用了首轮志书的篇目。如社会保障是市场经济体制的重要组成部分，不是因为有下岗、失业等现象而出现的阶段性事物，新一轮志书需要独立设篇；不仅仅是养老、医疗、最低生活保障三大社会保障体系，还要包括抚恤、贫困救济、失业保险、工伤保险、生育保险等；对象不仅是城镇居民，还包括社会福利事业(福利院、敬老院、社会流浪人员救助)、社会捐赠等。还有的新一轮志书篇目没有在反映新事物、新亮点上下功夫，对诸如民主政治与法制建设的新发展，新兴的高新技术开发区、信息业、旅游业、期货业、房地产业、高速公路建设、小城镇建设、科技市场、文化市场、社会办学等新的经济增长点或社会发展的鲜亮点，反映不够，缺乏新意。
有的新一轮志书篇目设计比较平淡，地方优势不突出。如某县是国家级贫困县，这是县情的显著特点，但篇目设计没有把握好这个基本点，对深山特困区、特困户的反映不多，甚至缺漏。还有的篇目没有把一些明显的地方优势集中的、加大分量的予以突出。
3．特色内容升格不当。
首轮新方志的实践证明，在篇目设计时把特色内容适当升格，独立出来，是突出特色内容有效的办法。新一轮志书在设置篇目时一般都继承了此做法，但也存在特色内容升格不当的情况。其中最突出的问题是升格太过，有伤志体。有些志的篇目把无足轻重的一些文化现象分别列为科教文卫编的章，与科教章并列。篇目设计应该是允许升格但又不能过滥。
4．缺漏要项。
新一轮志书中有些未设自然环境类项，这些可以简记但不应舍弃。还有个别志书篇目没设乡镇企业编，乡镇企业作为我国农村经济的支柱和国民经济的一个重要组成部分对改变农村的经济结构和产业结构起了重要作用，新修志书中缺乏这个内容，是不应该的。有的中国共产党部分缺项漏项，“统一战线”、“纪律检查”、“党员教育”这些项目都没有。
5．一些内容归属不当。
乡镇企业是乡镇或区街集体或民营企业，包括种植业、养殖业、工业、商业、建筑业和运输业等。在篇目设置上，把它归入农业篇或工业篇，都是不合适的。乡镇企业在志书中应独立成篇，排列上应置于农业、工业、商业篇之后，应就经济体制、产业结构、生产经营管理、重点企业和名优产品简介等分章记述。详记企业管理权属、性质、行业、从业人员、生产产品、经营范围、管理措施及行业发展前景等内容。个别篇目将红十字会列入卫生管理章中，作为一节。而红十字会是一种国际性的志愿救济团体，救护战时伤病军人和平民，也救济其他灾害的受难者，虽和卫生工作有点瓜葛，但不纯是从事卫生工作，而且主要是在战时进行救护，红十字会也不归卫生部门管理，将其纳入卫生管理是不对的，应入社会团体中。还有的志书篇目将民主党派归入中国共产党的统战工作中，也是不妥的。因为民主党派不管人数多少，是独立存在的，在篇目中应有其独立的位置。当然，根据内容多少，可以分写，也可以将各民主党派合在一个篇章里写。一些新一轮志书篇目仍然使用财政金融篇的称谓。计划经济体制下，金融依附于财政。改革开放，市场经济中的金融业已经成为国民经济行业分类20个大类中的第10类，完全独立。金融业是市场经济的主体因素，应单独设篇。
6．排序紊乱。
有的新一轮志书篇目没有按照科学性和逻辑性的要求来排序，或没有按照习惯的顺序来排列。如基础设施建设作为人工环境应集中安排在建置区划和自然环境之后，而一些志书篇目将其分散在工业、农业等之后，体现不出这些设施建设在国民经济发展中的基础作用。
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