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原题：《检察日报：我国协警制度成法律盲区 工资微薄身份尴尬》
时间：日& & 来源：正义网—检察日报
　　我国协警制度，自其诞生之日起，便成为备受争议的法律盲区。协警弥补了在编警力不足的缺点，为社会治安管理贡献了重要力量。同时，协警队伍中人员素质不高、缺乏法律规制的现状，又为社会治安增添了新的问题。记者进行了一番研究，又采访了有关专家，希望可以理顺协警制度的理论脉络，并借鉴国外辅警制度成功范例，为我国协警制度的未来发展作出制度设计。
　　一、协警辛酸，缘于身份尴尬
　　近日有媒体报道了安徽阜阳协警向“黑老大”下跪事件，再一次将协警这个特殊群体、特殊制度推到了舆论的风口浪尖。
　　2004年9月公安部曾发出通知，要求各地公安机关对聘用的协警、联防队员、治安员队伍进行专项清理，并要求在3年内全部清退。但这道命令似乎并没有彻底解决协警问题，日，公安部又下发《关于加强交通协管员队伍建设的指导意见》，要求各地合理确定交通协管员的工资福利和医疗保险，并由地方财政予以保障。而在现实中，协警的工作性质、执法权限、福利待遇与维权途径一直饱受争议。很多协警表示，他们的“工资”(津贴)非常微薄，又要无偿加班，随叫随到，而且劳动关系得不到保障。同时，协警队伍中人员的法律知识与业务素质水平偏低，个别协警以权谋私、违法乱纪，引发社会对协警制度的不满，更有人大代表曾提议取消协警制度。概言之，由于我国没有关于协警制度的法律、法规，协警的功过评说、发展走向，缺乏最公正权威的衡量标准。
　　目前，由于协警相关立法的缺位，协警的身份界定也是各地做法不一，充满了尴尬。中国人民公安大学孟昭阳教授对记者谈到，辅警、协警是对辅助警力人员的笼统称谓，辅警制度是国外的叫法，在我国如浙江等一些省市的公安机关，建立协警队伍，可以称之为协警制度。但是，我国公安部的正式法律文件中，并无辅警、协警的提法。我国香港地区有辅警制度，但是香港辅警多是义务性行为，辅警人员都有正式工作，出于热心公益事业的目的协助警察执行公务，与我国内地很多城市的协警专职化相比，差异较大。浙江省宁波市公安局北仑分局张应立警官撰文指出，“我国的辅协警类型复杂，从归属上分为社会上的辅协警与公安机关的辅协警。社会上的辅协警又分为基层政府组织的辅协警与企事业单位使用的辅协警。公安机关内部使用的辅协警，分为勤杂类辅协警与执法值勤类辅协警。前者如打字、卫生清洁、门卫、驾驶等，后者如交通辅协警、治安辅协警等。”不同主体使用的辅协警，同一主体在不同岗位上使用的辅协警，其职责、权利等差异较大。同时，协警的劳动保障、社会保障、福利待遇等都处于法律空白状态，协警绝称不上是一份“正常”的工作。
　　有学者认为人民警察法第三十四条是协警制度的法律依据。孟昭阳教授认为，该条规定是对公民配合警察执行公务的宽泛义务性规定，而不是协警队伍存在的法律依据。我国对协警的直接法律规制，尚属空白。个别省份出台了规制交通协管员的地方性规定，如云南省公安厅日颁布的《聘任公安道路交通协管员暂行办法》。但是总体而言，我国对协警身份地位、工作职责等，缺乏法律规制。
　　二、比较法视角：国外辅警制度纵览
　　清华大学法学院余凌云教授指出，辅助警察的出现是国外群众性治安自治传统的一种承袭与发展。例如，英国自古以来就有治安法官从民间任用“特别警察”协助维持治安的制度。目前，英国、法国、澳大利亚、新加坡、南非、摩洛哥和我国的香港、台湾地区都设有完备的辅警制度。以英国为例，政府衡量社会治安状况的重要标准之一是“见警率”，即在公共场所一定范围内可以见到警务人员的数量，“见警率”高则意味着社会治安更有保障。辅警人员也可计算进入“见警率”，大大提高了人们的安全信心。从历史沿革上对比而言，我国协警制度是脱胎于计划经济年代群防群治、全民动员理念下的治安联防组织，进入市场经济时代之后，治安联防队伍不复存在，维持社会治安的警力不足，“见警率”急剧下降，必须建立协警制度进行弥补。因此，我国协警制度对比国外辅警制度，欠缺相关经验，具有先天上的不足。
　　广义上，国外辅警包括以下六类:1.行使一定警察权的“辅助警察”。如英国的“特别警察”，“特别警察”除了岗上待遇之外，没有薪酬。他们中的多数人都有自己的职业，任期一般为3年。2.其他行政部门有警察权的执法力量。如英国的移民局情报处、关税总署调查处、商务和工业局调查处、国内电信总局安全调查局等。3.一些行业单位的“警察”。在某种行业单位中，设立专属的“警察”。美国的“校园警察”是一个典型。4.私人保安产业。保安公司是公安行业中进人市场的最具代表性的安全服务产业，可弥补地区警力不足。5.私人侦探社。这是一种以调查为主要手段，为顾客提供信息服务的私人企业。在美国，纽约的私人侦探社需要政府的许可和监督，侦探员在实习三年后经过考试才能取得资格，其地位不亚于一般律师。6.民间义务治安组织。在美国许多城市的社区，实施了建立“邻里守护组”的规划，通过这些组织，警察与居民的联系制度化了。余凌云教授说，“安全”大体上分为两类:公共安全与个人安全。警察主要是为了维护公共安全而设立，而在个人安全领域，警察的功能无法满足多种多样的个人安全需求，因此国外辅警制度中各种“辅警服务”应运而生，实际上是用市场机制来解决个人的安全需求，同时也达成维护社会整体公共安全的客观效果。对比而言，我国的个人安全市场机制由公安机关和地方政府主导建设。
　　吉林大学理论法学研究中心研究员侯学宾谈到，国外辅警制度对我国协警制度建设具有重要借鉴意义，其中最值得借鉴的就是各国辅警都有严格而科学的辅警制度规定，包括:1.辅警制度具有完备的法规体系。2.辅警的录用程序标准科学。一是公民自愿报名;二是具有严格、完备的资格审查和选拔标准;三是经过专业训练，考核合格后方可上岗。3.设有严密的组织结构和职务序列。4.辅警的权力有限、职责明确。辅警一般不拥有国家公务员身份，不具有任何形式的执法权。5.辅警的待遇及工作时数明确。6.设置充满人文关怀的奖励抚恤制度。以英国为例，辅警因执勤负伤或牺牲，比照警察的有关规定，享受最好的医疗和最高的抚恤。
　　三、中国协警制度向何处去：义务化或职业化？
　　就我国协警制度的改革与发展方向而言，协警队伍不应当沦为收容所，不应当将协警队伍当做解决临时工作的廉价岗位，而应当让协警队伍建设制度化、法律化、标准化。余凌云教授指出，我国应尽快出台协警法或相关法律法规，对协警人员遴选程序、协警权限、协警培训、协警薪酬、协警劳动关系等敏感问题进行法律规制，将协警制度进一步完善。余凌云教授说，“我国协警队伍建设，关键是严把人员来源的准入门槛，借鉴国外的辅警经验，选拔高素质的人员进入协警队伍，同时要对协警进行专业培训，配发统一的装备和制服，要与正式警察制服有明显的区别标示。同时，明确协警的权限，他们能干什么，不能干什么，都要有法律明文规定。公安机关与地方政府在雇佣协警人员时，要和被雇佣者签订劳动合同，双方是劳动雇佣关系，应当受到劳动法的保护。可以在立法中明确协警人员向正式警察的转化机制，促使协警队伍更加积极健康地发展。”
　　对比国外辅协警人员中义务性辅警人员众多的情形，我国也可以开展协警人员义务化模式的探索。余凌云教授谈到，国内志愿者团体很多，志愿者活动也有很深的群众基础，推广义务协警的社会人文环境已经具备。同时义务协警也有助于提高协警队伍的整体素质，吸纳更多具有法律知识、业务素质高的人员进入协警行列。
　　当然，协警制度的改革与发展，不可避免会对当下的协警从业人员产生影响，政府还要从整体体制配套改革上着手，才能将不符合标准的协警替换下来，又不会导致出现新的社会问题。这种更新换代，对社会治安的长久稳定和长远发展具有不可估量的重要意义。
　　协警是对辅助性警力人员的笼统称谓，我国的协警类型复杂，从归属上分为社会上的协警与公安机关的协警。社会上的协警又分为基层政府组织的协警与企事业单位使用的协警；公安机关内部使用的协警，分为勤杂类协警与执法值勤类协警，后者如交通协警、治安协警等。
（本文来源：正义网—检察日报）
加快辅警制度立法进程,建立辅警准入资格规制,加强辅警内部组织模式,锻造专业化、规
时间：日& & 来源：高邮法治网（高邮市依法治市领导小组办公室主办）& & 作者：陈铭聪& & 编辑：郑毅仁
内容摘要：在我国，辅警参与警察任务之执行并行使公权力已经成为普遍的现象。然而，目前却没有一部法律、法规规范辅警的法律地位和职权行使，严重违反依法行政和法律保留原则。未来立法或修法应该明确辅警只是助手地位，无独立权限，必须在警察机关的指示下，协助处理行政事务，性质上仅为警察机关之辅助人力。警察任务也必须加以区分为绝对警察任务、相对警察任务和一般行政任务，并非任何警察任务都可以交由辅警执行，必须视任务的性质而定。
关键词:&&辅警&&法治政府建设&&行政助手&&法律保留
随着我国社会管理创新与法治政府建设的推动，强调执法规范化是警察机关依法行政的必要道路，传统的辅警模式游离于规范化之外，不但不能适应形势所需，也严重影响到辅警的发展甚至生存，井最终影响到警察机关维护国家安全和社会治安秩序的整体形象与警务效率。如何加快对辅警制度的立法进程，建立辅警准入资格规制，锻造专业化辅警队伍，加强辅警内部组织模式的规范化建设，是我国社会管理创新与法治政府建设下的辅警法制化问题的主要问题，也是本文究的研究意义所在。
一、 目前我国辅警制度的剖析
（一）目前存在的问题
我国正处在社会转型期，由于政府职能的转变和警察机关人力的不足，辅警已成为警察机关执行警察任务的重要辅助力量。但是，辅警制度缺乏明确的法律、法规依据，而辅警本身法律地位不明、称谓混乱、进退频繁等问题，导致辅警违法乱纪频发，令人触目惊心，社会反响极差，连带损害了警察机关的社会形象。分析有主要以下问题：
首先，关于辅警的法律地位问题。就法律上而言，辅警不是警察，是辅助警察的普通公民。辅警因为辅助警察执行任务的需要，也需要穿着适当服装和配备基本装备，但是必须和警察有明显的区别。然而，在现实生活中，情况却非如此，身着类似警察制服的辅警经常独自在街头执行警察任务，自身容易产生角色错位，而普通群众也不清楚他们的身份。再者，目前并没有一部法律、法规明确规定辅警的来源、地律地位和职责范围；社会大众也经常质疑他们的身份，而时有纠纷发生。根据笔者研究，合同制辅警是目前地方政府普遍的用工模式，又可细分为政府直接签署劳动合同和劳务派遣制度。但是由于缺乏法律、法规规范，其结果是录用资格不明确、培训制度不确实 和淘汰机制不完善。
其次，关于辅警的管理问题。目前警察机关普遍缺乏对辅警管理的危机意识，在主观上，辅警都是从社会上直接招聘的，但是辅警在文化和道德素质较低，又缺乏严格纪律约束；在客观上，辅警工资和福利待遇普遍不高，不肖辅警利用职权进行非法活动，导致违法乱纪的情形层出不穷，导致有些地方政府多次撤销，但是不久又恢复设置。究其原因还是地方政府的警力严重不足，不得不依靠辅警来协助执行警察任务。但是，由于缺少具体的法律、法规明文规定，引发很多管理上的问题。
最后，关于以私法关系取代公法关系问题。关于警察机关与辅警的关系应该是公法关系，但是目前的情况是，把原本应该属于法律规范，却以规范私人企业和劳动者关系的私法性质的“劳动合同”取代之。再者，辅警做的日常工作做的并不是单纯的行政辅助工作，而是实质上原本应该属于警察亲自执行的警察任务。换言之，目前辅警制度正是处于公法遁入私法的现象。
（二）辅警制度的实践分析
我国现行实行公安机关管理制度。辅警的招录、经费、奖惩等都是由公安机关负责管理，二者之间具有一定的行政关系，但是这种一切都由公安机关包揽的管理制度并非适合于所有的辅警的。对于辅警的管理，公安机关应根据不同种类的辅警采取不同的管理模式，有的辅警需要由公安机关直接领导，而有的辅警则应当走市场化的管理模式，公安机关只能在宏观上对其进行指导和监督。只有做好辅警与公安机关在管理制度上的衔接，才能充分发挥辅警的工作积极性，更好地发挥其在社会治安防控体系中的“防范”作用。
在辅警制度的益处方面：一是警力不足的解套。警察机关因为组织法定，人事编制无法无限扩充，故对于某些地方因为经济发达，外来人口众多的地方，警力严重不足。因此，对于某些需要大量警力或是一般行政事务，交给辅警执行，可以解决警力不足的问题，减轻警察机关的任务负担。二是核心任务集中化。部分警察任务交给辅警执行后，警察可以专心致力于较为复杂与专业的核心任务上，警察人力就可以集中运用。三是执行效力提高。将非核心的警察任务，交由普通公民地位的辅警执行，由于不具有警察公务员的官僚作风，往往会有较高的执行效率。
在辅警制度的弊端方面：一是警察任务商业化问题，警察任务主要是维护治安和人权保障，此种需求与经济发展并没有绝对关系。但是，经济发达的地方，有较多的财政可以录用更多的辅警来协助，安全可以获得更高的保障。二是强制力使用问题，如果辅警行使强制力，很可能造成滥用问题；而强制力的使用，具有相当的危险性，如果监督不当，容易造成人民的生命和财产安全。三是个人信息保障问题，辅警执行警察任务，如果使用科学仪器，如警务通，如果未妥善监督，人民的个人信息和隐私权可能无法获得确保。四是辅警纪律问题，如前所述，辅警虽然作为警察机关的辅助人力，但有时候又是犯罪的根源，尤其是牵涉复杂的利益勾结，是辅警制度存在最为人诟病的理由。
& & 根据上述具体实践分析，警察任务交由辅警执行，并由辅警行使公权力，必须审慎评估。毕竟警察任务私人化毕竟不同于其它公部门行政任务私人化，尽管在理论上有私人化的可能性，但是必须衡量我国的现实环境和法治的需求。
（三）法律保留原则下的辅警制度问题
法律保留原则，系指特定领域的行政任务应该保留给立法机关以法律规定，行政机关惟有依法律规定方能执行。警察任务私人化这一问题，立法机关应该本于职责立法，明确规定何种警察任务可以交由私人执行。如果立法机关怠惰，行政机关可否在法律没有规定的情形下，依职权将警察任务交由辅警来执行？
笔者认为，法律保留原则的精神就是要避免行政机关滥权；因此，行政机关必须在有法律、法规规定或是授权的范围内，始可以对人民的自由或财产等权利进行干预，辅警在执行警察任务若涉及上述权利的干预，自然应该有法律保留原则的适用。《立法法》第10条规定：“授权决定应当明确授权的目的、范围。被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力，被授权机关不得将该项权力转授给其它机关。”此规定虽然是针对立法的授权，但同样也应该适用在行政机关的授权行为上。换言之，行政机关的授权也应该严格依照确授权的目的、范围。被授权的私人也应当严格按照授权目的和范围行使该项权力。
辅警行使公权力，若非来自法律、法规规定或授权，则其合法性和正当性将严重不足。由于我国正在推进依法行政，建设法治政府，行政机关正规化建设正逐步深入，辅警游离于法律规范之外，不但影响到警察机关维护国家内部安全的效率，最终影响到政府的整体形象和民众对政府的信任。因此，必须厘清警察机关和辅警之间的责任分配状况，并且建构两者之间合作执行国家内部安全任务的法制;一方面使辅警有足够空间展开其对于任务的执行，另一方面防止警察机关因为对辅警参与任务的执行，而尚失对该其的指挥和监督的责任。
二、社会管理创新下辅警行使公权力的法理基础
在社会管理创新下，行政机关为完成行政任务，藉助私人的力量来完成，在现代行政实务上屡见不鲜。传统的行政法关系着重在行政机关与人民的双边关系，体系的建构也都围绕在行政机关一方的规制和行政机关侵害人民权益时相关赔偿责任的探讨。但是，当行政任务透过私人执行时，原本的双边关系即产生改变；此时，原先单纯之行政机关与人民外部关系，将因私人之介入而变为行政机关与人民的外部关系、私人与人民的外部关系以及行政机关与该私人间之内部关系。关于私人行使公权力的法理基础，可以以下列三种行为说明之：
（一）授权行为
行政机关根据法律、法规的规定，将自己职权范围内特定的行政职能授予私人，被授权的私人以自己的名义行使特定的行政职能，并就行使所授职能的行为对外承担法律责任。此种类型的特点在于经授权执行职务之私人系以自己名义，对外独立行使公权力，而完成一定之行政任务，其法律地位相当于行政主体，具有实质行政机关的性质。私人于授权范围内所为的个别决定即属行政处分，直接发生公法上的效力。
由于社会管理创新和行政任务日渐多元化，行政机关有时不便或无法亲自执行职务，不得不借用私人的专业或技术参与执行行政任务。因此，授权在实务上有其必要性，但究属例外，如无法规规定或明确授权，应不得为之。有学者认为，行政任务如属私经济或不对外发生效力之事实行为，只要法律未有禁止规定，行政机关本于职权，得自由授权私人办理；若涉及公权力行使，则应有法规依据。至于授权方式，以行政处分或行政合同，由行政机关斟酌授权事项及相关法规规定为之。
（二）助手行为
私人在行政机关的指挥监督下，为达成行政目的，协助执行行政任务，为行政机关手足之延伸，行政助手与人民间并未存在任何关系，纵令事实上行使公权力，亦须在行政机关之指挥监督下始得发挥作用，而无独立的法律地位，一切对外权利义务关系均由行政机关吸收，权限未发生移转。在学说上称之为行政助手或行政辅助人。在实践上，例如在发生交通事故时交通警察请求在场出租车司机协助其维持交通秩序；警察机关租用民间拖吊车进行违规车辆的强行宜置，因为必须有警察人员在旁边指挥监督，因此属于行政助手；执行拆除违章建筑的主管机关雇用民工强制拆除违章建筑，受雇的民工受在场官员的指挥监督，执行拆除工作，亦为行政助手。
助手行为的特色在于私人并非独立以自己名义行使公权力，而系依行政机关之指令而执行职务，犹如行政机关的“延长之手”，私人的行为只是行政机关自己行为的延伸，与行政机关自己执行行政任务无异。关于私人与行政机关间的内部关系，是公法关系或私法关系，存有争议；换言之，行政助手的形成非必然藉助公法合同，也可以透过私法合同缔结。不过，笔者认为，助手行为模式应该仅存在公法关系，私法关系的助手行为模式不仅容易造成法律关系不明确，在实践上也难以操作。
（三）私法行为
行政机关基于私法行为要求私人完成一定的工作，交付工作成果，行政机关接受工作成果并给付报酬给私人，例如修筑道路、清理垃圾等。在德国学说上，有将其统摄于助手说的概念下，视之为“独立行政助手”。私法行为模式，是一个较具争议的模式，但却普遍存在目前我国辅警制度的用工模式。
私法行为模式的特色，在于行政机关与私人间系属私法关系，并不具有授权行为的公法性质；而该私人系自己独立执行行政任务，其活动不受到行政机关详细的指令拘束，故亦与助手行为模式非独立执行行政任务有别。因此，基于私法行为模式而执行行政任务之私人，并非在行政机关指示下逐步进行施作，而是本其专业独立执行行政任务，履行其私法合同义务。例如私人根据与行政机关的合同，修筑高速公路或是营造城市轻轨系统等。
（四）小结
以上述三种行为模式来诠释我国辅警行使公权力的法理基础，在概念上似乎清楚可分，但实际上却存有诸多模糊不清之处。事实上，上述三种行为模式在目前我国的辅警制度都有可能出现。例如助手模式透过私法关系形成时，其和私法行为模式，二者之区分仅仅是独立性的强弱，两者间并无本质上的不同；再者，行政机关因业务上需要而聘雇的雇员和私法行为模式的私人的差异也难以区别；而助手行为和授权行为的差别仅在于是否得以其名义对外独立行使，但在实际执行上是否以其名义对外执行，在判断上有时又难以区别。笔者认为，辅警与警察机关应该定性为公法关系的助手行为模式，两者间的权利义务关系应以行政合同约定，以符合法治国原则。
三、法治政府建设下辅警执行任务的要求
（一）确保公私部门权限与责任分明
& & 法治国原则要求的是一种理性的统治，以避免恣意的可能性，行政任务的执行愈理性，其行为的可预见性、可控制性与可审查性就愈高。法治国原则的目标落实到国家机关组织的设计时，要求必须清楚划分，藉此使人民得以事先预先预见其行为和责任范围。在行政任务交由辅警执行时，其是基于私人的地位执行行政任务，若未能清楚划分公私部门的权限分配，容易混淆公私部门间的责任分配；亦将影响行政任务执行的可预见性，人民将无法预见，进而主张和保护其权利。笔者认为，为落实法治政府建设的要求，必须将辅警执行的任务范围在相关的法律、法规中加以明确化，使公私部门的责任分配透明化，并使其行为具有可预见性，使人民预见可能产生的影响。
（二）确保执行行政任务的中立性
& & 法治国原则要求行政任务能够以客观、理性的方式做成，藉此防止恣意，并达成保障人民权利，确保法安定性与形成社会正义的目标。为达成此等目标，行使行政任务的私人必须保持中立，其做成决定时，不能着眼于自身的利益，而必须客观、公平地考虑所有相关的利益。然而，在行政任务委托给私人执行时，如何确保其执行行政任务时能保持中立，避免自利，是必须面对的问题。因此，若能在法律、法规中明确规范其执行任务的要件与方式，以确保其中立性和利益回避的问题。笔者认为，基于法治国原则的要求，在辅警执行行政任务时，必须建构一套选择的机制，以确保其专业和资格，并合法地和公正地执行行政任务。
（三）确保有效的监督机制
& & 行政任务垄断原则的目的就是禁止行政机关将行政任务委托给私人行使，尽管国家角色的变迁，相对行政任务得交由私人行使，但也必须置于行政机关强烈的控制密度之下。由于辅警只是警察机关在执行行政任务时的辅助人员，其不能独立执行行政任务，对于是否执行行政任务亦不能自行判断，而必须取决于警察机关的决定和指示。辅警的辅助特性，亦将影响警察机关对其的监督机制；换言之，警察机关必须随时监督辅助人员执行行政任务的行为，并提供如何执行行政任务的决定和指示，在辅助人员违法执行或执行不力时，采取立即介入措施。
（四）确保有效的救济程序
& & 法治国原则要求国家必须保障人民的权利，在人民的权利受到侵害时，为救济该权利，要求国家应提供权利救济管道。如果只保障人民的实体法上权利，却不提供主张此等权利的程序上的权利，尤其是当人民的权利受到侵害时，却不提供其排除侵害的救济程序，实体法上的权利保障将丧失其价值。此等救济的程序即是指法院的救济程序和国家赔偿责任。笔者认为，有效的权利救济程序，必须禁止行政机关藉由选择的手段来阻止人民主张权利救济的可能性。因此，无论是基于授权说、助手说和承揽说的情形，皆是行政机关机关以“特殊的机关”来执行行政任务，行政机关必须确保提供有效的权利救济的诉讼制度和国家赔偿责任的制度。
四、法治政府建设下辅警执行任务的范围
法治国的基本精神就是依法行政和法律保留原则，《人民警察法》第6条规定14项人民警察的依法履行职责，但上述规定是否可以全部适用在辅警，不能一概而论，必须视具体内容而定。因此，警察任务必须再细分为绝对警察任务、相对警察任务和一般行政任务。两者间关系，分述如下：
（一）绝对警察任务
凡是涉及基本权利的保障，包括合法的私有财产、人身自由、人格尊严、住宅、通讯自由等权利，参照《宪法》第13条、第37条、第38条、第39条、第40条等规定，是宪法保留事项，属于绝对警察任务的范围，非依法定程序，并由警察机关执行，不得侵犯。《刑事诉讼法》明确禁止刑讯逼供，对于拘留、逮捕、搜查取证等涉及人身自由和安全的强制方法和手段，规定了严格的法律程序，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由警察机关执行，不受逮捕。《行政处罚法》第16条规定：“限制人身自由的行政处罚权只能由警察机关行使”。在第18条还明确规定行政处罚权的实施不得委托给“个人”行使。另外，刀枪等致命性警械的使用，乃是基于行使强制力的目的，具有即时性和急迫性，且容易造成人民的生命、身体和健康受到危害，非依法定程序，不得随意使用之。
（二）相对警察任务
在相对警察任务中，在有警察在场的情况下，辅警可以辅助执行下列任务：协助警察日常街面巡逻；协助处理群体性事件；协助维护社会治安秩序；协助管理交通秩序；协助交通事故处理；协助开展治安检查；协助看守要地；协助看管违法犯罪嫌疑人；协助盘查违法犯罪嫌疑人和随身物品；协助个人基本信息的采集等。
（三）一般行政任务
在一般行政任务中，辅警单独在岗时，可以执行下列任务：保护案件（事故）现场；向警察机关报告发现的违法犯罪活动；将现场抓获的违法犯罪嫌疑人扭送到警察机关；参加抢险救灾；宣导防制犯罪活动；外来流动人口服务管理；个人基本信息登入；警察机关根据任务需要安排的其它非执法性日常工作等。
五、结论与建议
随着国家角色的变迁，在社会管理创新与法治政府建设下的要求下，公共任务重新分配不断被提出，行政任务私人化的理论也应运而生。在全球私有化的浪潮下，原本属于行政任务核心领域的警察任务，亦有私有化的可能性，不过必须遵守法律保留原则。
首先，警察任务必须按照任务内容作一定程度的区分，不应该绝对的肯定或否定，凡是涉及基本权利的保障，包括合法的私有财产、人身自由、人格尊严、住宅、通讯自由等权利，是宪法保留事项，属于绝对警察任务的范围，禁止交由具有私人地位的辅警来执行。相对的警察任务，有警察人员在场时，可以视情况需要交由辅警来执行，此时辅警仅是一种辅助地位。至于其它一般行政任务，辅警可以单独执行。
其次，虽然警察机关可以将维护国家内部安全的任务交由辅警执行，但是仍应承担对其执行该任务的担保责任，并且进行完整且有效的指挥和监督，警察仍然是维护社会治安秩序和保障人权的主力军，辅警只是其辅助力量。但是，目前存在一种不良倾向，个别警察把本职工作交给到辅警，并且忽视对其监督，这显然不符合警察任务私人化追求公益目的的核心命题。再者，目前并没有一部法律、法规来规范辅警关于执行警察任务的相关问题，这是严重违反法治国精神，如果造成第三人的损害，其损害赔偿责任问题又该如何厘清。
虽然有些地方政府透过政府规章的形式对辅警进行规范，例如苏州市政府颁布《苏州市治安辅助工作暂行规定》，是一个值得嘉许的进步作法，但并非长久之道。为了尽快解决这种法制漏洞下的难堪局面，必须从立法上予以根本解决。笔者建议采取以下三种立法模式：
一是如果界定警察和辅警是私法关系，则建议劳动法规，明确辅警是一个独立的工种，是警察机关使用的辅助力量，其权利义务关系适用劳动法规。
二是如果界定警察和辅警是公法关系，则建议在《人民警察法》中增设专章规定辅警制度，详细规定其权利义务、保障制度和执行警察任务的范围和界限。
三是如果无法明确界定警察和辅警是公法或私法关系，则建议制定专门的辅警的法律或法规，例如《辅助警察条例》和其它附属法规，系统地解决我国辅警制度的问题。
无论是采取那种立法模式来解决现行辅警制度的问题，都应当明确以下内容：法律地位、招录条件和方式、培训内容、职责权限、权利义务、法律保障、监督管理和淘汰机制等。当然，必须明确辅警的经费由国家或地方政府财政保障。
（作者单位：苏州大学王健法学院）
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时间：日& & 来源：中国宪政网—行政法研究& & 作者：张洪波
& & 摘要：&&辅警是具有中国特色的安全治理力量，在社会治安综合治理中具有基础性的作用。对公安机关而言，辅警起到了重要的补充和替代作用。警察主要从事实质性和高权性的执法工作，而由辅警从事简单事务性和机械程序性的工作，实现有限警力资源的优化配置。然而，由于缺乏法律的明确规定，公众对辅警主体合法性的质疑一直在持续，辅警的法治化之路势在必行。该路径应该在遵循法律保留原则的前提下，应用行政辅助理论，建构辅警合法性基础。辅警的主体立法可以通过公安部的部门统筹立法、地方区别立法的两种具体方案展开，在清理文件的同时规范立法。
& & 关键词：&&辅警；安全；规范；行政辅助；立法
& & 随着改革开放的不断深入，人口等生产要素流动性更加普遍化，阶层分化导致不同利益群体之间的矛盾愈发显现，违法和犯罪严重冲击着正常社会秩序，安全不再是触手可及的公共品，而是需要在精巧设计和严厉执行下的奢侈品。警力不足既是现有安全和秩序不尽如人意的借口，也是警察寻求更多关注、更多宽容，进而谋求制度变革的源动力。应对警力不足的最佳方式当然是无增长改善，[1]苏州的警务创新在很多具体做法上与之契合，[2]但是，无增长改善在大部分时候不具有普遍应用的效果，在创造力短期内提高有限的情况下，有效应对警力不足的方式就是增加警力。更多的警察需要同比例的扩大财政支出，这与政府机构改革的基本原则背道而驰，也不符合有限政府和服务政府的理念。同时，一个不断膨胀的警察机关既可能创造出更好的安全和秩序格局，也可能成为自由和效率等更高位阶价值的破坏者。因此，长期以来，警察机关采取招募治安联防队员、辅警等称谓不同但内涵一致的警察辅助力量予以应对。由于缺乏相关法律规定，在行政法主体理论匮乏的情况下，警察辅助力量的合法化解释显得捉襟见肘，只做不说、只看效果不看授权，成为警察辅助力量的基本生存样态。
　 一、定位依据：基于公民安全和公共安全的治理思路
　 警察权力来源的依据在于实现法的安全和秩序价值，与此同时，安全和秩序也是人类不同主体共同捍卫的价值，在实现安全和秩序的目的过程中，警察从来都不是唯一的选择。对于私法主体的安全和秩序而言，个人、法人、其他组织必须首先承担起自我保护的职责，警察只有在其自身力有所不及的情况下才承担责任；而在公共领域，完全开放或者半开放的时空内部，警察是第一责任主体，对于公共安全和公共秩序负有义不容辞的义务。警察权行使不仅来源于警察法的直接授权，也来源于其他行政法或者公法的间接授权，在城市综合执法中警察往往担当强制力保留的角色，通过行政协助的方式实现城市管理中综合执法的整体目的。当警察、社会中间层、私人等不同主体同时拥有对安全和秩序的诉求时，各自所占据的位阶、比例、原则、方式、手段等即成为法治国家的基本规范，警察起着重要的示范和引导效能，这也是治安联防、辅警、保安、私家侦探等主体存在的合法性依据。警察辅助力量来源于人民群众，基本任务是协助警察预防和控制违法犯罪，并逐渐成为国家和民间通力协作的典范，从国家到地方均受到普遍重视。不过在国家强化其控制社会的功能后，协作逐渐变成领导与组织，警察辅助力量基本丧失其自治性，通过国家和地方性文件对治安联防和辅警的相关规定，我们可以清晰的看到这一发展脉络。
　 （一）辅警前身—治安联防与社会治安综合治理的软法规范
　 为了应对严峻的社会治安问题，1991年《全国人民代表大会常务委员会关于加强社会治安综合治理的决定》第5条指出，“加强社会治安综合治理，必须发动和依靠广大人民群众。各级人民政府应当动员和组织城镇居民和农村村民以及机关、团体、企业、事业单位的职工、学生，建立群众性自防自治的治安保卫组织，开展各种形式的治安防范活动和警民联防活动。”治安联防属于群防群治机制的组成部分，在组织领导上凸显公安机关的主导性，在经费来源上强调“群防群治队伍可以是义务的，也可以是有偿服务的。对有偿服务的，除地方财政适当拨款外，经当地人民政府按规定审批后，可以由企事业单位和居民适当集一点资，出一点人，用于维护本单位或本地区的社会治安。”[3]治安联防队员的选拔，应“充分发挥党员、团员、治保积极分子和离退休干部职工在维护社会治安方面的作用，协助专门机关维护社会治安”。[4]这充分说明治安联防队员应该从政治觉悟和道德素养上具有更高水准的群体里选拔，尤其强调对公共利益的坚决捍卫和自觉履行义务的神圣使命感。这一点在建立专职和义务消防力量上亦有体现，“到2010年，每个城镇社区、农村村庄建立一支群众义务消防队或者治安、消防合一的治安联防消防队。倡导建立民间志愿消防队，积极发展消防保安力量。”[5]
　 （二）辅警渐进：治安联防与社区警务战略的一体化
　 随着城市化进程的加快，社区改造与重建成为各方关注的焦点，社区警务战略也在不断推进，治安联防成为人防、物防、技防相结合的社区防范机制和防控网络的主要组成部分。具体工作目标和方法则是“依托社区居委会等基层组织，挖掘和利用社区资源，加强群防群治队伍建设。组织开展以社区保安、联防队员为主体，专职和义务相结合的巡逻守望、看楼护院等活动”。[6]农村的社会治安综合治理也在借鉴社区警务的基本理念，同样强调安全防范的立体化和网格化，“逐步建立以驻村民警为主导，以群防群治队伍为补充，人防、物防、技防相结合的安全防范机制和防控网络。要依托社区资源，组织开展以社区保安、联防队员为主体，专职人员和义务志愿者相结合的邻里守望、看楼护院、看村护家等活动。”[7]治安联防的工作目标显然不同于封闭式空间内部的安全和价值追求，因为“城市社区物业管理公司要发挥协助维护居民住宅区治安秩序的积极作用。保安服务公司要进一步加强规范管理，逐步推进保安服务专业化”。[8]小区的物业管理和保安服务公司主要靠市场化机制运作，其服务对象是特定的，工作目标指向的则是封闭的时空，不具有公共性、开放性，这一点全然不同于警察及警察主导的治安联防，他们的存在和使命是以公共安全和公共秩序为目标。
　 二、辅警主体定位的法治化路径
　 依法行政是现代法治国家所奉行的基本准则。在国家权力中，警察权力横跨行政和刑事领域，最具广泛性、主动性、强制性和自由裁量性，与普通民众联系最为紧密，必须成为法律监督的重点。警察权的行使的前提是警察执法主体资格的界定，无论是行政执法还是刑事执法，均需要通过制定并完善警察组织法，规范警察主体的设置、编制、职权、职责，并对各警察主体的法定职权作明确划分和界定。《人民警察法》和《人民警察组织条例》等法律法规对警察主体及警察权力做了基本规范。基于依法行政的压力，治安联防队员在实践中面临的诸多问题迫使公安机关调整思路；各地均在探索如何更加规范地运用警察辅助力量，很多地方开始采纳辅警这一源自于英美法系的概念改造和规范治安联防队伍。
　 （一）怀疑、两难、否定：准确定位的必要性
　 警察辅助力量，长期以来并没有明确的成文法规定，似乎也不需要法律的明确规定，针对治安联防比较书生气的反问是：为什么要对群防群治的民间力量进行规制呢？如同私人权利，只要法律没有禁止性的规定，其边界就不受限制。公安部和各地方公安机关也只能以内部文件的形式概括描述警察辅助力量的主体及职责任务，“治安联防队是群众性的治安防范组织，是协助公安机关预防和打击违法犯罪活动，维护社会治安秩序的重要力量。”[9]实质性问题则是：治安联防队真的是群众性的自治组织吗？从公安部文件已经可以看出，治安联防队可能根据警察的要求参与到反扒窃等侦查任务中，甚至于在一段时期内，治安联防队员可以像警察一样行使警察权，冒充正在执行公务的人民警察，以抓卖淫嫖娼、赌博等违法行为为名，非法占有他人财物。
　 最高人民法院的司法解释强调，违法者冒充警察和冒充治安联防队员的行为之间具有本质区别，“行为人冒充正在执行公务的人民警察‘抓赌’、‘抓嫖’，没收赌资或者罚款的行为，构成犯罪的，以招摇撞骗罪从重处罚。行为人冒充治安联防队员‘抓赌’、‘抓嫖’、没收赌资或者罚款的行为，构成犯罪的，以敲诈勒索罪定罪处罚。”[10]但是毫无疑问，治安联防队员的辅助警察功能其实被大大拓宽，在违法犯罪猖獗肆虐时期，治安联防队员享有警察权，不仅得到了被辅助的警察的承认，而且获得了普通老百姓的默认。
　 然而，传统行政法观念强调行政主体及行政授权的实体性合法，治安联防的主体定位和权力来源均无明确依据，其执法当然不会获得名义上的合法性。实体性非法执法如果能够披上程序性合法的外衣，辅之以合法律目的性内涵的解释，也许不会遭遇太大的非议。但是实体性违法恰好是程序性违法的一大前提，良莠不齐的治安联防和模糊不清的权力，使得治安联防在执法时流于恣意和无序，以致于到了2000年，公安部还要专门下发文件，要求“各地公安机关要对本地区的执法队伍进行清理整顿，凡有合同工、临时工、联防队员、保安人员等非人民警察从事公安行政执法任务的，必须一律停止，并根据有关规定进行清理和整顿。对有违法违纪行为的人员，要严肃查处，及时清理”。[11]尽管并没有确切的统计数据来证明治安联防队员和警察在程序性违法上的恶性，但在执法人员比、执法数量比、执法的高权低权比等数据理性参照下，治安联防是否更应该被批判和否定。
　 （二）合法性障碍与合法律目的性：主体定位的破解之道
　 警察辅助力量的主体性地位从当下的成文法系统内部很难找到依据，左右摇摆的定位和模棱两可的权限不仅影响警察辅助力量的自身发展和权益，更从根本上动摇其辅助的主体—警察目的性的实现。从规范意义上说，不具有明确法律授权和委托的主体是无法以警察的名义执行法律的，警察辅助力量不是独立的执法主体，其执法效果当然归于警察。问题在于，法律法规通常会明确规范执法主体的权责、程序等要素，也会明确规范具体的执法方式和手段，譬如对于枪支、手铐等警械都有概括的授权和在一定时空内的自由裁量权，警察可以基于不同的情境区别使用并独立承担相应的法律责任。但是警察辅助力量即便没有行政主体地位，也不能彻底剥离其主体性的特征，也会参照警械等警用装备使用的规定来执法。公安机关和地方政府之所以对警察辅助力量情有独钟，反复清理整顿却又周而复始，主要还是因为辅助力量具有的警力直接替代作用。
　 行政主体在理论和成文法规定上的匮乏和混乱则进一步加剧了警察辅助力量执法的合法性困局。警察辅助力量和警察之间的表面的皮肉分离，以及内里的骨肉相连，映衬着行政主体和行政行为理论的阴影，必须打破现有法律文本和实践观念的阻碍，按照合法律目的性予以重塑，让警察辅助力量的光芒正式闪耀。这也契合了王锡锌的观点，“传统意义上的依法行政逻辑，在面对行政立法兴起的现实时，面临着合法化解释能力的匮乏。回应这一挑战，需要对传统依法行政的合法化逻辑进行扩展，如果能够通过一系列的程序和机制保障行政规则与法律之间在形式上或者目的上的一致性，那么行政规则依然可以获得形式合法性并具有正当性。”[12]这要求我们必须从关注行政行为及行政主体权力的合法性，回归到行政主体设立时的功能及价值判断中。对于警察辅助力量而言，立足于协作及整合的服务型功能定位，捍卫公共安全和公共秩序的基本价值取向，是建立其合法性的关键。
　 三、主体定位的相关理论
　 在大陆法系国家，行政权的基本原则主要是来自于对警察国的批判和改造，并渐渐形成法律优先和法律保留两大原则。法律优先原则，要求行政必须受法律的拘束，一切行政活动均不得与法律相抵触，此处的法律采取广义标准，包括成文法与不成文法。法律保留原则，要求在某些领域中，行政机关必须有法律的授权才能采取行动和做出行为，法律保留原则中的“法律”一词，一般仅作狭义的理解，即议会或最高国家权力机关所制定的法律。但是，“议会民主的发展、给付行政意义的扩大以及基本法对所有国家领域的约束都要求扩大法律保留的范围”。[13]虽然调整尺度有限，并且必须遵循必要的限度，“完全重要的事务需要议会法律独占调整，重要性小一些的事务也可以由法律规定的法令制定机关调整，一直到不重要的事务，不属于法律保留的范围。”[14]警察权和辅助警察权的根本目的都是为了实现安全，满足公民、法人、组织等不断增长的安全需要，在遵守法律优先和法律保留范围的原则下，准确理解和应用法律原则，就成为安全实现的必经之路。
　 （一）法律保留原则在辅警法治化中的应用
　 长期以来，在我国行政执法实践中，不能准确区分组织法和行为法，一般认为，只要行政机关拥有某方面的事务的管辖权，就可以采取实现管辖权目的的一切必要措施，一度喧嚣尘上的城管可能是这一观念现实映照的极致。不惟城管，其他行政机关和行政辅助人员，也有类似的疯狂举动，交通协管员、计划生育协管员和治安联防队员等也深受此观念的影响。法律保留原则要求安全和秩序主要赋予警察承担，其他任何组织和个人都不得逾越法律授权，行使维护安全和秩序的职责。但是随着社会变迁，警察无法面对爆发性和突发性增长的安全事件，增加执法主体成为必然的选择。由于国家基本治理理念和现实法律的双重限制，警力不能随意增长，将一些不重要的事务直接赋予辅助警察人员执行，就成为必然的选择。
　 我国《立法法》给予国务院以较大的立法权限，公安部根据国务院的决定可以制定部门规章，同时该法第73条还对地方性规章予以概括授权，可以为执行法律、行政法规、地方性法规而制定规章；以及制定属于本行政辖区内的具体行政管理事项。[15]辅警的部门或地方立法是为了实现警察维护秩序和安全的具体行政管理事项，在制定辅警的角色定位和工作职责时，只要遵从《立法法》等立法的基本原则和具体规则，就可以通过清晰定位和明晰职责帮助警察主体更好地履行其职能。
　 （二）行政协助理论对辅警立法的借鉴意义
　 辅警的主体和行为定位似乎是一个先有鸡还是先有蛋的悖论，但实际上相辅相成，无分彼此。在有的学者看来辅警的行为应该是一种行政协助，“行政协助人是指在行政机关执行特定行政任务给予协助的人。与被授权人的区别在于，行政协助人不是独立活动，而是根据行政机关的委托和指令从事某种辅助性的工作，其活动归属于行政机关。例如，某公民在出现交通事故时受交通警察的委托，用相应的手势指挥交通。”[16]事实上，行政协助通常是指“行政机关为发挥共同一体之行政机能，应于其权限范围内互相协助。”[17]在我国已有的立法中，也存在大量有关行政协助的语焉不详的概括式规定，如协助进行矿产资源勘查、开采的监督管理工作（《矿产资源法》第11条），协助税务机关依法执行职务（《税收征收管理法》第5条第3款）等。“这些规定由于立法语言过于概括，请求主体和被请求主体各自从自身利益考虑而作不同理解，从而造成这些立法在实践中无法起到应有的指导作用，应进一步将这些规定具体化，对提供协助的条件、手段等进行详细规定。”[18]
　 行政机关原则上应各有所司，在其职权范围内独立行使其职权、执行其职务，以共同达成国家行政目的，但是基于行政一体化的要求，必要时，赋予行政机关请求其他机关予以职务上协助的权利，课予行政机关之间在职务上相互协助的义务。如《行政监察法》第22条规定：“监察机关在办理行政违纪案件中，可以提请公安、审计、税务、海关、工商行政管理机关予以协助。”《海关法》第7条规定：“海关在执行公务受到抗拒时，可请求公安机关和人民武装警察部队提供职务协助。”在行政协助关系中，“协助主体与被协助主体均以各自独立的名义进行行为或以共同的名义实施共同行政行为，而且各自对自己的行为负责或共同对它们的共同行政行为负责。”[19]据此，警察行政协助，是指非警察机关在执行行政职务时，遇有特定情形，而依法请求与其无隶属关系的警察机关予以协助，警察机关不得任意拒绝。当然，依据相关法律，警察也会请求其他机关协助其执行行政事务。从行政法理论来判断，这些行为都是属于典型的公权力之间的互助，与私人和社会毫无干系。警察在执法工作中偶然请求公民、法人、组织的协助以实现执法目的，在行政协助理论的内涵确定无疑后，应该另谋他路，而行政辅助理论恰逢其时。
　 （三）行政辅助理论在辅警规范中的应用
　 我们姑且将临时响应警察命令、指示或授权的私人视为偶然性的行政辅助人，这与经过合同签约而成为长期性的行政辅助人本质并无区别，都是私人辅助警察之公务行为，并且一般会有一定的报酬和奖励。无论是偶然性还是长期性的行政辅助，均“意指私人作为行政机关行使公权力时的帮手，其并非如被授权人以自己的名义独立行使公权力，而是直接受行政机关的指挥命令从事活动，犹如行政机关的‘延长之手’。”[20]“行政助手系在行政机关指示下，协助该机关处理行政事务（包括公权利之行使），性质上为机关之辅助人力。”[21]行政辅助人在中国的现实生活中大量存在，如交通协管员、税务机关聘用的协税员、城管部门聘用的城管员等，但是由于其公私不明，理论上一直未有明确定性和显著突破。
　 行政辅助人产生的前提是合同的订立，行政主体为了实现行政管理的目的，从社会上招聘符合条件的相关人员，经双方当事人意思表示一致并订立合同，行政辅助人按照合同的约定履行相关的职责、义务，行政主体依据合同对行政辅助人进行监督、管理。有时候虽然没有书面合同，但双方已经就主要事项达成合意并实际履行，仍然视为行政辅助合同成立。其次，通常实践中的行政辅助人不享有独立的行政执法权，由于行政辅助人不具有行政主体资格，只能在行政机关的监督、指导下履行相应的职权。以税务机关聘用的协税员为例，国家税务总局在日发布的《税务检查证管理暂行办法》中第6条明确指出“各级税务机关聘用的从事税收工作的临时人员、协税员、助征员、代征员等不核发税务检查证。”日发布的《关于加强农业税收征管机构和队伍建设的通知》中也明确指出“对必须聘请协税员的，要制定严格的聘用标准，经过规定的聘用程序，并签订协议。协议中要写明：协税员不得直接征收税款，如有违反，一经查明，立即解聘。”最后，行政辅助人的行为结果归属于所属的行政机关。[22]行政辅助人只在行政机关监督、指导下辅助参与执法，其行为应被视为行政机关行为的延伸，行为的结果也理应归属于所属的行政机关。
　 关于行政辅助的契约性质当无异议，无论是临时性的协助抓捕、扣押，提供工具、信息，参与疏导、引导等警察行为，还是长期性的固定职业合同，均需要警察和辅警对从事的辅助行为意思表示一致。但是武断认定行政辅助人完全不具有独立的执法权，并不妥当。通常，辅警的辅助行为的履行方式和限度有别于警察正式行为，但在一些不涉及到合法公民权益的事例中，尤其是紧急事件的处理中，辅警应该被赋予更多的代理公权力，这一方面是基于法治国家的私人权利需求，也是作为警察辅助公权力的需求。毕竟，辅警作为行政辅助人，是由政府部门统一招聘或公安机关自行招聘并以合同的形式加以规范，协助公安机关履行各项职能的辅助性力量，协助的分寸和尺度只有在具体事例中才会有准确清晰的判断。无论辅警是在公安机关和警察的监督、指导下进行一定的辅助工作，还是特定情形下，独立和部分地参与执法，其行为结果都同样归属于公安机关。
　 四、相关规定的清理和规范
　 目前对辅警进行规范的绝大部分是内部文件和政策性规定，虽然在内容上基本属于宪法和立法法体系内的法律保留事项，但还是因为制定部门错综复杂，暴露出各自为政，职责不清等问题。辅警规范的混乱必定会导致其协助执法时的尺度不均衡，严重挑战构建公正文明的法治社会的发展目标。而在我国目前的立法体例下，并不乏针对辅警进行立法的空间，可以按照以下方式进行辅警法律法规的清理和制定。首先，国务院有权制定和发布行政法规，国务院各部、委员会有权制定和发布行政规章（部、委规章），因此，公安部可以根据需要制定辅警规章；其次，省、直辖市和省人民政府所在地的市、经济特区市和经国务院批准的较大的市的立法机构在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定辅警的地方性法规；最后，如果可能，在理念统一和现实接纳的情况下，借鉴英美法系对辅助警察的法律规定，将辅警纳入到警察序列，启动修法程序，建议全国人大修改《人民警察法》，规范辅助警察的法律地位、职责和权限等。
　 （一）统筹立法：公安部制定《辅警条例》
　 由公安部负责制定《辅警条例》符合《立法法》的法律保留原则，公安部的部门立法可以最大程度的反映公安实践需求。该条例的制定可以参照《人民警察法》等法律，对辅警的性质、组织原则、行为规范、经费来源、责任义务、监督奖惩等做出概括的规定。这就要求该条例应该对各种辅警或者协管员进行统一概括规定，分散在公安部其他文件中的辅警规范必须符合该条例的要求，不得抵牾。
　 第一，明确性质和区别任务。“辅警是公安机关人民警察的辅助力量，在人民警察的带领下执行服务群众、巡逻防范、协助社会管理、后勤服务等工作任务，纳入公安机关人民警察队伍统一管理。辅警设置执勤巡逻、协助执法、内勤保障三种岗位。门卫、炊事员、保洁员不纳入辅警管理。”[23]参考各国辅警的实践，同时结合各地的实际需求，可以尝试对辅警岗位和任务作辅助勤务类和辅助执法类的区分。辅助勤务类辅警，意指处理公共事务后勤工作的人员，其工作直接对警察负责，不影响相对人的具体权利义务，主要在市、县（区）公安机关直属部门、基层公安科、所、队、室从事办公室文字处理工作、窗口接待服务工作、公安机关承担的社会工作、电子监控视频的分析和研判工作等。辅助执法类辅警，意指参与公安机关或警察的执法工作，其辅助行为可能影响相对人或者不特定人员的权利义务，对于公共利益亦有实在的影响，主要在市、县（区）公安机关直属部门、基层公安科、所、队、室配合公安机关和民警从事治安巡逻、守卡堵截、处置突发事件、调解治安纠纷、安全保卫等工作，或从事交通管理、外来人口管理、消防安全管理、特种行业管理等工作。
　 第二，具体分类和设置权限。辅助勤务类和辅助执法类不同，基本不会直接影响相对人的权利义务以及公共利益，因此规范的重点在辅助执法类辅警身上。公安部的统筹立法应该明确规范不同类别的辅警执法权限，尤其应该示范性地规定治安巡防辅警和交通协管辅警的权限。治安巡防辅警协助公安民警履行下列职责：“开展治安巡逻和安全防范宣传教育，协助维护社会治安秩序和交通管理秩序；协助开展治安检查；协助维持大型活动现场秩序；协助盘查、堵控有违法犯罪嫌疑的人员和物品。治安辅助人员在岗时，可以履行下列职责：保护案件（事故）现场；向公安机关报告发现的违法犯罪活动；将现场抓获的违法犯罪嫌疑人扭送到公安机关；参加抢险救灾；帮助群众排忧解难；公安机关根据实际情况布置的其他非执法性工作任务。治安辅助人员不得进入重要的涉密岗位、行政执法和刑事司法岗位、刑事技术等岗位，严禁从事执法以及其他法律、法规、规章规定必须由人民警察担任的工作”。[24]交通协管辅警“可以在交通警察指导下承担以下工作：维护道路交通秩序，劝阻违法行为；维护交通事故现场秩序，保护事故现场，抢救受伤人员；进行交通安全宣传；及时报告道路上的交通、治安情况和其他重要情况。交通协管员不得从事其他执法行为，不得对违法行为人作出行政处罚或者行政强制措施决定”。[25]
　 与警察执法所面临的主要困惑一样，由于缺乏可操作性的辅警辅助行为的依据和分寸，再加上本身的知识储备和训练水平有限，辅警的辅助执法充满挑战。“职权法定”是行政主体获得行政职权的基本原则。行政主体有没有对某项事务进行管理的行政职权，关键要看该行政主体有没有法律法规授权依据。以《警察法》第8条为例，警察对违反治安管理的人可以采用强制措施。但是当辅警在此情境下协助公安机关维持辖区治安管理工作时，在没有法律授权的情况下，如果单独对涉嫌违法行为人采取了行政强制措施，将其带离现场，即属于因没有职权依据而主体违法的情形。从实践来看，辅警显然不能剥离其作为人的主观能动性，类比为警察的执法工具，而应该在区分高权性警察权和低权性警察权、强制性警察权和任意性私权利等的基础上，遵循合法、合理、准确、灵活等原则发挥其实际效能。辅警协助执法同样面临怎么去掌握自由裁量权的具体尺度，在诸种情形下辅警的职责如何具体行使等依然模糊，这实际上不仅涉及到辅警行为的基本定性、自由裁量权的法理基础和应用规范，也涉及到辅警行为的理想分类和具体展开。
　 （二）区别立法—地方制定《辅警条例》
　 在现有制度下，由于公安部不能解决辅警的人员编制和经费来源，这使得《辅警条例》的法律规范必须进一步做出保留，具体的规范和操作则通过地方立法的方式予以有效解决，在某种意义上，《辅警条例》类似于美国联邦的模范法典，成为地方立法的主要参考。有立法权限的地方应该根据社会管理需要制定《地方辅警条例》，一般情况下，省级立法机关制定的条例与《辅警条例》基本原则和体例保持一致，在公安部《辅警条例》允许的概括授权范围内，省级地方立法机关可以结合地方特色予以具体化。在《立法法》等上位法的规定中，我国地方立法主体还包括省会城市和国务院批准的较大市，它们可以在省级《辅警条例》的权限范围内予以适当调整。已经制定省级政府规章的地方，可以通过人大立法将规章升格为法规的形式，从而解决长期以来辅警法律地位空白或者模糊的问题，正式确定辅警的定位和性质。
　 第一，区别立法的关键是辅警的人事编制和经费。通常，应该根据地方的户籍人口和暂住人口、经济水平、社会治安状况等科学规划，客观确定辅警的管理流程、人员数量和经费标准等，地方立法可以因地制宜制定合适的规范。“编外人员主要是乡镇街道外聘的协管员和临时工（离退休人员不计算在内）。协管员和临时工的主要区别是乡镇街道需要为协管员缴纳养老、医疗和失业保险。”[26]但因为辅警维护的是公共利益，各省均努力将其纳人到更有保障的法治化轨道。如《贵州省乡（镇）道路交通安全协管员管理办法》规定，“乡（镇）人民政府要根据本乡（镇）具体情况聘请1-2名专职道路交通安全协管员，协管员由乡（镇）政府管理，公安局派出所和交通管理部门负责业务指导。”甘肃省也“将交通协管员纳人公益性岗位安置计划，依据各地警力配置等因素，核定协管人员定额，由公安、人力资源和社会保障部门制定全省统一的交通协管员队伍管理办法，规范协管人员的招录、辞退、使用管理和经费保障。”[27]
　 第二，区别立法必须防止地方利益的非理性以及任意性。地方必须严格遵循立法的基本原则，即便是公安机关内部制定的文件，也不得违反上位法。安徽省滁州市在其政府文件中提出，各区县应依据《安徽省公安机关社会治安辅助人员管理规定（暂行）》，按照、‘实事求是、区别对待、分类清理、务求实效”的原则，继续在全市范围内对现有社会治安辅助人员进行进一步清理整顿，“将公安机关直接使用管理的协管员、辅警等治安员统一纳人各市、县保安公司管理，身份置换成保安，以进一步规范公安机关执法行为和协管员、辅助人员行为，推动公安队伍正规化、制度化建设”。[28]这种方式模糊了辅警和保安的界限，因为保安在性质上是完全不同于辅警的治安力量，保安制度的独立运行对于社会管理创新是一种非常好的机制，而将辅警潜伏进保安队伍，名为保安，实为辅警，很可能使公安机关对安全和秩序的社会管理趋于一元化。不仅没有推进公安队伍的正规化、制度化建设，相反，由于辅警藏身于保安队伍之中，警察和保安的关系，由此前的间接指导变成了直接管理，警察任务被扩大、警察权限则被稀释。对于没有立法权限的地方，必须严格依照地方性法规或者政府规章（未升格前），不得予以扩大或者限制解释。如甘肃省金昌市在制定交通协管员规定时，明确“依据警力配置等因素，核定协管人员数额”的情况下，提出“适当增加协管人员定额，有效缓解交通管理警力不足的问题”，[29]就超越了上位法规定的权限。区别立法的关键不在于地方的经济、人口基础和人事安排的惯例，而是地方安全和秩序的现实需求，这样，地区的文明程度、历年的发案数目和群众的安全指数等将成为核心评价标准，以此可以相对合理的确定地方辅警总量，也可以确定辅警具体任务和工作权限。
[1]参见崔磊：《英国警务改革考察及其对我国警务改革的启示》，《公安研究》2011年第2期。
[2]以苏州为例，苏州在编警察有12000名，但是治安辅助力量则达到35000名，辅警是警察的3倍多。参见张跃进主编：《创意警务论》，中国人民公安大学出版社2010年版，前言部分。
[3]日《中共中央、国务院关于加强社会治安综合治理的决定》，引自北大法律信息网，日访问。下文引用的法律、法规及其他规范性文件，如无特别说明，均引自北大法律信息网。
[4]《中共中央、国务院关于进一步加强社会治安综合治理的意见》（中发[2001]号）。
[5]日《公安部、国家发展和改革委员会、财政部、劳动和社会保障部、交通部关于印发＜关于加强多种形式消防队伍建设发展的意见＞的通知》。
[6]《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》（国发[2006]14号）。
[7]2009年《中央纪委、中央组织部、中央农村工作领导小组办公室等关于开展村务公开和民主管理“难点村”治理工作的若干意见》中的“主要任务”第5条。
[8]同前注[4]。
[9]日《公安部关于加强治安联防队伍建设的通知》。
[10] 日《最高人民法院关于审理抢劫、抢夺刑事案件适用法律若干问题的意见》（法发[2005]8号）。
[11]日《公安部关于贯彻落实＜国务院关于全面推进依法行政的决定＞的通知》。
[12]王锡锌：《依法行政的合法化逻辑及其现实情境》，《中国法学》2008年第5期。
[13][德]哈雷穆特•毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第109页。
[14]同上注，第110页。
[15]时任全国人大法制工作委员会副委员长乔晓阳认为具体行政管理事项包括下列三个方面：“一是有关行政程序方面的事项，包括办事流程、工作规范等；二是有关行政机关自身建设的事项，包括公务员行为操守、工作纪律、廉政建设等；三是不涉及公民权利义务的有关社会公共秩序、公共事务或事业的具体管理制度，如公共场所（如公园、电影院等）的管理规定，市场、学校管理秩序规定等。”参见乔晓阳主编：《立法法讲话》，中国民主法制出版社2000年版，第277页。
[16]同前注[13]，哈雷穆特•毛雷尔书，第584～585页。
[17]我国台湾地区“行政程序法”第19条。
[18]黄学贤、吴志红：《行政协助分类研究初探》，《江苏社会科学》2009年第1期。
[19]胡建森：《行政法学》，法律出版社2010年版，第140页。
[20]李建良：《因执行违规车辆拖掉及保管所生损害之国家赔偿责任—兼论委托私人行使公权力之态样与国家赔偿责任》，《中兴法学》，总第39期。
[21]吴庚：《行政法之理论与实用》，中国人民大学出版社2005年版，第124页。
[22]参见俞楠：《论行政辅助人》，中国政法大学2006年硕士学位论文，第22页。
[23]《中卫市人民政府办公室关于印发中卫市公安局辅警人员管理规定的通知》（卫政办发[号）。
[24]《江苏省公安厅关于进一步规范治安辅助人员管理的通知》（苏公厅[号）。
[25]《公安部交通警察道路执勤执法工作规范》（公通字[2008]58号）第5条。
[26]周敏、赵子建：《基层政府人员编制隐性膨胀问题研究—以A省YZH市CHD区乡镇街道机关为例》，《中国行政管理》2010年第12期。
[27]《甘肃省人民政府关于进一步加强和改进道路交通安全管理工作的决定》（甘政发[2010]31号）。
[28]《滁州市人民政府关于规范公安机关社会治安辅助人员管理使用工作的通知》（滁政（号）。
[29]《金昌市人民政府关于进一步加强和改进道路交通安全管理工作的意见》（金政发（2010）51号）。
（作者简介：张洪波，江苏警官学院、南京大学法学院。&&文章来源：《法学》2011年第9期）
中国辅警制度亟需国家完善立法：辅警的主体立法可以通过公安部制定《辅助警察条例》
时间：日& & 来源：《时代报告》2012年第6期& & 作者：金乾程
[导读] 辅警的主体立法可以通过公安部制定《辅助警察条例》，或者作出专门立法。&&
金乾程（中国人民公安大学，北京&&100038）
中图分类号：D631.4&&文献标识码：A&&文章编号：（6-01
摘要：辅警是具有中国特色的安全治理力量,在社会治安综合治理中具有基础性的作用，对公安机关而言,辅警起到了重要的补充和替代作用，警察主要从事实质性和高权性的执法工作, 而由辅警从事简单事务性和机械程序性的工作, 实现有限警力资源的优化配置。然而, 由于缺乏法律的明确规定, 公众对辅警主体合法性的质疑一直在持续, 辅警的法治化之路势在必行，该路径应该在遵循法律保留原则的前提下, 应用行政辅助理论, 明确辅警的主体地位。辅警的主体立法可以通过公安部制定《辅助警察条例》，或者作出专门立法。
关键词：辅警；法律地位；规范化
辅警的法律地位及其队伍规范化建设探讨
& && & 随着我国法制化进程的深入，强调执法规范化是警察机关依法行政的必由之路，传统的辅警模式游离于规范化之外，已不能适应形势所需，将会严重影响到辅警的发展甚至生存，并且也会最终影响到警察机关维护国家安全和社会治安秩序的整体形象和警务效率。加快对辅警制度的立法进程，明确其法律主体地位，加强辅警内部组织模式的规范化建设，是目前我国辅警法制化建设面临的主要问题，也是本文的意义之所在。
& && & 一、辅警法律地位问题之研究
& && & 公安机关面对日益增多的行政事务，借助私人力量予以帮助，在现代行政实务上屡见不鲜。传统的行政法关系着重在公安机关与人民的双边关系，体系的建构也都围绕在公安机关一方的规制和公安机关侵害人民权益时相关赔偿责任的探讨。但是，当行政任务透过私人执行时，原本的警察和公民的双边关系即产生改变，对于辅警的法律地位，笔者依据辅警的行政行为分为三种类型。
& && & 1.授权行为。
& && & 授权行为是指行政机关根据法律、法规的规定，将自己职权范围内特定的行政职能间接授予非国家机关组织，被授权组织以自己的名义行使特定的行政职能的行为。 此种类型的特点在于国家所授予的事项系国家权限，而被授权组织以自己名义，对外独立行使国家高权，而完成一定之行政任务，其法律地位相当于行政主体，具有实质行政机关的性质。 由于行政任务日渐多元化和复杂化，公安机关有时不便或无法亲自执行职务，不得不借用私人的专业或技术参与执行行政任务。因此，授权在实务上有其必要性，但究属例外，如无法规规定或明确授权，应不得为之。
& && & 2.助手行为。
& && & 助手行为是指公民个人在公安机关的指挥监督下，为实现治安秩序的良好运行，协助执行警察任务的行为，为公安机关手足之延伸，行政助手与人民间并未存在任何关系， 纵令事实上行使公权力，亦须在公安机关之指挥监督下始得发挥作用，而无独立的法律地位，一切对外权利义务关系均由公安机关吸收，权限未发生移转。在理论学说上辅警称之为行政助手或行政辅助人。
& && & 3.私法行为。
& && & 另外一个较具争议的模式，但却普遍存在于目前辅警制度的用工模式是私法行为模式。私法行为模式是指公安机关基于私法行为要求公民个人完成一定的工作，交付工作成果，公安机关接受工作成果并给付报酬。私法行为模式的特色，在于行政机关与私人间系属私法关系，并不具有授权行为的公法性质；而该私人系自己独立执行行政任务，其活动不受到行政机关详细的指令拘束，故亦与助手模式非独立执行行政任务有别。因此，基于私法行为模式而执行行政任务之私人，并非在行政机关指示下逐步进行施作，而是本其专业独立执行行政任务，履行其私法合同义务。
& && & 4.小结。
& && & 笔者认为，目前辅警执行警察行政任务，并非是基于法律法规的明确规定和授权，故授权模式显然不符合我国现实的情况。而警察机关与辅警之间并未签署相关行政合同，并非公法上的关系，故公法关系的助手模式也不符合。在上文中提及，合同制辅警是目前地方政府普遍采取的模式。因此，按照我国目前的实际情况，辅警制度似乎更接近于私法行为模式，但在私法行为模式下辅警执行警察行政任务的合法性和正当性倍受质疑，私法行为模式不应成为辅警制度未来的发展方向。笔者认为未来辅警制度立法应坚持辅警必须在警察机关的指示下处理行政事务，并非以私人名义执行，无独立判断之权限，其在性质上为警察机关的辅助人力。因此，辅警与警察机关应定性为公法关系的助手模式，两者间的权利义务关系应以行政合同约定，以符合依法治国原则。
& && & 二、辅警队伍规范化建设的建议
& && & 首先，警察行政任务必须按照任务内容作一定程度的区分，不应该绝对地肯定或否定，凡是涉及基本权利的保障，包括合法的私有财产、人身自由、人格尊严、住宅、通讯自由等权利，是宪法保留事项，属于绝对警察行政任务的范围，禁止交由具有私人地位的辅警来执行。相对的警察行政任务，有警察人员在场时，可以视情况需要交由辅警来执行，此时辅警仅是一种辅助地位。至于其他一般行政任务，辅警可以单独执行。
& && & 其次，虽然警察机关可以将维护国家内部安全的任务交由辅警执行，但是仍应承担对其执行该任务的担保责任，并且进行完整且有效的指挥和监督，警察仍然是维护社会治安秩序和保障人权的主力军，辅警只是其辅助力量。但是，目前存在一种错误的倾向是个别警察把本职工作交给辅警，并且忽视对其监督，这显然不符合警察行政任务私人化追求公益目的的核心命题。
& && & 再者，目前并没有一部法律法规来规范辅警关于执行警察行政任务的相关问题，严重违反了依法治国的精神，如果造成第三人的损害，其损害赔偿责任问题又该如何厘清。
& && & 为了尽快解决这种法制漏洞下的难堪局面，必须从立法上予以根本解决。笔者建议采取以下三种立法模式：
& && & 一是如果界定警察和辅警是私法关系，则建议劳动法规明确辅警是一个独立的工种，是警察机关使用的辅助力量，其权利义务关系适用劳动法规。
& && & 二是如果界定警察和辅警是公法关系，则建议在《人民警察法》中增设专章规定辅警制度，详细规定其权利义务、保障制度和执行警察行政任务的范围和界限。
参考文献：
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[2]吴庚. 行政法之理论与实用. 中国人民大学出版社. 2005。
[3]殷峰. 刍论社会主义和谐社会的法治保障. 理论导刊. 2007. 6。
[4]王金鑫.对国际辅警制度的考察与有效借鉴[J].成都大学学报，2008.（2）。
[5]贾迪.论辅警制度及中国辅警制度的构建[J].江西公安专科学校学报，2005.(4）。
[6]罗豪才.行政法学［M］.北京：北京大学出版社，2001.53。
（作者简介：金乾程（1988-）,男，中国人民公安大学2011级行政管理专业治安管理方向硕士研究生。）
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原题：国外辅警制度借鉴与我国辅警制度完善
来源：《时代报告（学术版）》2012年5月（下）
供稿：文/陈怀远
国外辅警制度借鉴与我国辅警制度完善
[导读]辅警制度起源于海洋法系国家。海洋法系认为，社会治安的维护应该由政府和民间共同承担。
摘要：辅警制度起源于海洋法系国家。海洋法系认为, 社会治安的维护应该由政府和民间共同承担。在海洋法系国家均由民间组建辅警队伍, 协助正规警察维持社会治安。大陆法在法理上认为政府应对社会安全负起全部责任, 因此在法律制度中没有引入严格意义上的辅警制度。目前我国辅警职业素质普遍较低，职业技能较差，角色错位，职责定位不清，管理机制不健全。因此，应着力加强辅警管理的法制化建设，明确辅警法律地位和职责权限，健全辅警经费保障制度，建立科学合理的辅警工资福利制度，完善辅警队伍规范管理的长效机制。
关键词：辅警制度；辅助警力；社会化警力
& && &&&一 海洋法系国家( 地区) 辅警制度的考察
& && &&&近年来, 通过对海洋法系国家( 地区) 辅警制度的考察,我们可以得出几点结论: 其一, 辅警制度在海洋法系国家( 地区) 中普遍存在; 其二, 辅警的雇佣关系基本受公法或私法合同的调整, 这种雇佣关系受法律保护, 机制也较灵活; 其三,辅警的定位都是在编警力的补充; 第四, 辅警普遍不具有执法权限。
& && &&&我们还发现, 辅警制度在海洋法系国家( 地区) 蓬勃发展, 方兴未艾。辅助警察牺牲自己的业余时间从事警察工作, 不仅为他们所服务的人群提供了很多帮助, 还为警察工作带来了最新的技术和知识, 作用的确与众不同。
& && &&&二 我国对辅警制度的借鉴
& && &&&我国实行的是大陆法。大陆法在法理上认为政府应对社会安全负起全部责任, 因此在法律制度中没有引入严格意义上的辅警制度。我国对海洋法系国家辅警制度的参考和借鉴是始于上个世纪八十年代开始实施的社会治安综合治理方针, 其认为解决社会治安问题的根本措施之一就是要充分发挥群防群治力量, 这些群防群治力量相类似于海洋法系国家(地区) 的辅警。
& && &&&我国辅助警力可以从广义和狭义两个方面来界定, 广义的辅助警力是指我国国家正式警察以外的各种辅助性警力。他们有的身着与人民警察的制服不同的制服, 不佩戴国家统一制作的警徽与警衔, 不行使警察的执法权力, 他们是一支辅助性的力量。狭义的辅助警力是指由公安机关自行招聘并给付工资,直接协助公安机关履行各项职能的辅助性力量。
& && &&&三、辅警队伍规范化建设存在的问题
& && &&&(一) 辅警职业素质较低，职业技能较差。
& && &&&我国辅警队伍组成主要是以下岗职工、失业青年为主，文化素质普遍不高，而且年龄偏大，职业技能较差，辅警职业素质较低，思想、业务、身体素质普遍较差。辅警人员中有人认为辅警是临时工，缺乏上进心和工作积极性; 有的人工作目标不明确，工作作风散漫、效率低下，工作期间睡觉、脱岗，不能积极主动完成任务;
& && &&&(二) 辅警管理机制不健全，辅警队伍管理混乱。
& && &&&辅警管理使用制度不健全，辅警的录用、培训、考核、奖惩、辞退等制度往往是以单位内部规定的形式出现，存在很大的随意性。辅警的录用制度方面不规范，录用人员的资格审查不严格，对参加辅警录用人员的政治素质、业务素质、身体素质、文化素质没有严格明确的规定。辅警录用程序缺乏科学、严格、统一的标准，有的地方甚至不进行公开招录考试程序就随意进人，也没有严格的政审程序。在招录体制方面的随意性，使得整个辅警队伍鱼龙混杂，影响了整个辅警队伍的战斗力。
& && && &(三) 辅警角色错位，职责定位不清。
& && &&&辅警法律上不具有执法权、侦查权等警察权力，他们只有协助公安机关执法的权力，即在发现犯罪时协助公安机关将犯罪嫌疑人扭送至公安机关。但是辅警在协助执法的过程中容易出现角色错位问题，非法拘禁、非法搜查、故意伤害甚至违法乱纪、侵犯群众利益。个别民警让辅警介入执法，部分辅警对自身职责认识不清，出现越权现象，不仅不利于辅警队伍的发展壮大，而且直接影响社会治安防范的效能发挥。
& && &&&四、辅警队伍规范化建设的构想
& && &&&(一) 建立辅警人员的公开招录制度，把好入口关。
& && &&&录用辅警必须遵循公开、公正、竞争、择优的原则，建立科学、正规、统一的辅警录用制度。在招录制度上各地各自为政，进人标准不一，因此对辅警的招聘应实行省级公安机关确定录用标准，地市级公安机关实施执行的两级管理模式。一方面，在本省范围内统一辅警管理的法律法规以及辅警录用的具体标准，另一方面在保证辅警招录程序规范化的基础上，也考虑到结合各地市的经济发展状况和治安状况，适当增减招录名额。招录人员必须经过一定的程序，即报名或推荐、初审、面试、笔试、体检、政审、培训、录用等。
& && && &(二) 加强辅警管理的法制化建设，明确辅警法律地位和职责权限。
& && &&&由于立法的滞后，辅警职责权限在法律上还没有明确的规定。因此，有必要制定专门的辅警法法律，明确辅警的法律地位、性质和任务，辅警人员的任职要求、法律保障，各类辅助警力与公安机关的关系及其分工范围，明确辅警的职责权限。辅警的主要职权就是协助执法，在人民警察的带领下，行使以下职权: 协助公安机关实施设卡、巡逻、守候、抓获违法犯罪分子; 协助公安机关实施流动人口管理和出租房屋管理; 协助公安机关看管被传唤、留置、盘问的人员以及其他违法犯罪分子; 协助公安机关堵截、查缉被通缉、追捕的嫌疑人员; 协助公安机关重大活动现场的安全保卫工作; 协助公安机关保护现场，维护现场秩序; 协助公安机关维护交通秩序; 协助公安机关管理文书档案; 协助公安机关110 接处警工作;。
& && && &(三) 加强辅警队伍规范化建设，建立长效机制。
& && &&&由于从社会上招聘的辅警整体素质不高，公安机关对他们的教育培训也很有限，同时公安机关对辅警协助执法的活动也缺乏有效的监管，造成其责任意识淡薄，组织纪律观念缺乏，辅警队伍管理松散，工作效率低下。一要建立常态化的教育培训机制。建立经常性的培训机制，对新录用的辅警实行岗前培训，对辅警骨干进行提高其综合业务素质的专门培训。根据各警种执法执勤的要求，对协助执勤的辅警进行分层次的专业化培训，岗前培训综合考评不合格者，不予招聘录用，平时训练成绩纳入考核内容。二要建立科学的考核机制。把辅警队伍规范化建设考核与和个人职务晋升、劳动合同续签直接挂钩。在考核机制中，根据不同岗位的职责要求，量化考核标准，从队伍建设、内务管理、绩效目标、多个子目标入手对考核标准要求予以细化。三要建立科学有效的监督管理机制。在公安机关建立专门的辅警管理机构，配备专门人员，做到组织机构健全。建立完善的监督管理制度，包括岗位责任制度、工作例会制度、学习培训制度、检查监督制度、考核考勤制度、台账管理制度、物品保管制度。
[1]叶俊、童红缨. 关于构建现代辅警机制的思考[J].上海公安高等专科学校学报, 2003 (01)。
[2]金诚. 试论我国辅助警力制度的改良[J].公安大学学报,2002 (04)。
[3]政工言. 建设正规化辅警队伍若干问题的探讨.公安研究. 2008. 9。
[4]赵可主编.国外警学研究集萃[M].北京:中国人民公安大学出版社。
[5]李艳红.我国辅警制度研究.太原：山西大学，2006（25）。
（作者简介：陈怀远，男，1989年1月，中国人民公安大学硕士研究生，行政管理，研究方向：安全管理。）
全国政协委员鲍义志建议:国家机关建立统一的管理机构规范辅警队伍 加强辅警队伍制度化、法律化、标准化建设
原题：全国政协委员鲍义志建议统一管理机构规范辅警队伍
时间：日& & 来源：法制日报—法视界（两会特刊）& & 编辑：龚安仁&&
& & 本报北京3月10日讯（记者周斌）全国政协委员、青海省政协副主席鲍义志委员近日建议，加强辅警队伍建设、规范辅警队伍管理。
& & 鲍义志说，使用辅助人员对提高公安机关依法履职能力、维护社会治安和打击违法犯罪起到了积极作用，但在使用和管理中也出现了许多问题，辅警的工作性质、执法权限、福利待遇、维权途径等一直饱受争议。由于辅警制度立法滞后，目前既无全国性的辅警管理机构，也无统一的辅警招录制度，这极易导致辅警队伍人员素质良莠不齐，影响公安机关的执法公信力。
& & 鲍义志建议，把事业单位编制人员、辅警（协警）、聘任制人员等在管理上与警察严格区分开来，其服装、证件也要与警察有明显区别；同时，建立统一的辅警管理机构，实行层级化管理，促进辅警制度化、法律化、标准化发展。
（本文来源：法制日报—法视界）
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