教育制度_百度百科
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教育制度是一个国家各级各类教育机构与组织体系有机构成的总体及其正常运行所需的种种规范、规则或规定的总和。它包含有学前教育机构、学校教育机构、业余教育机构、社会教育机构等，还包括各机构间的组织关系、各机构的任务、组织管理等，它的设立主体是国家，是国家教育方针制度化的体现。 教育制度是一个社会赖以传授知识和文化遗产以及影响个人社会活动和智力增长的正式机构和组织的总格局。是中的一种，与政治、经济、文化、宗教、家庭制度并存于之中。外文名The education system含&&&&义要求成员共同遵守的
汉语中，对“制度”的解释有两种意思：一是要求成员共同遵守的、按一定规程办事的规则，如工作制度、学习制度等；一是在一定的条件下形成的政治、经济、文化等的体系，如资本主义制度、社会主义制度等。
英语中，表示“制度”的词有两个：一是system，另一个是institution。system有“系统”、“体系”、“制度”、“体制”等含义。institution有“建立”、“制定”　、“设立” 、“制度”、“惯例”、“风俗”以及“公共机构”等含义。从词源上看，institution来自动词institute，而institute的拉丁词源为instuere，有“制定”、“创立”、“授职”、“获得权力”等意思。
因此，无论是从汉语还是从英语来看，“制度”一词都包括两个方面的内容：一是机构或组织的系统；二是机构或组织系统运行的规则。这两个方面是不可分的，一个机构或组织系统之所以能够成为一个系统，就是因为它具有一套明确的、具有约束力的运行和协调规则。这套规则为系统的每个要素所理解和遵守。反过来说，一定的制度或规则总是以一定的组织或机构系统为对象的，起到制约和协调机构或组织之间及其内部的各种关系的作用。不存在没有规则的机构或组织，就像不存在没有实施对象的规则一样。首先，教育制度是指一个国家或地区的，各级各类的教育机构与组织，而不是指一些非教育机构或组织及处于分散和孤立状态的教育机构或组织。例如，教育制度的实施一般并不涉及家庭、企业以及其他一些公共活动场所，原因就在于这些机构与组织并不是专门化的教育机构或组织，它们只是具有一定意义的非专门化的教育影响作用而已。又例如一些短期或长期的培训班尽管担负起一定的教育培训的任务，但它们不是在一个国家或地区教育机构或组织系统之内的，属于一些零星的教育活动，因此，也不在教育制度规范之内。国家在制定各项教育制度时，也很少将这些临时性的教育机构与组织包括在自己的系统之内。其次，教育制度是指教育机构与组织体系赖以存在和运行的一整套的规则，如各种各样的教育法律、规则和条例，等等。
教育制度的主体是“”。它主要包括：①为尚未达到入学年龄的儿童提供的学前教育；②各级学校教育，包括初等、中等和；③为生理或心理上有缺陷的儿童提供；④为各类在职人员或其他已超过正常学龄范围的人提供的成人教育，如继续教育、回归教育、业余教育等；⑤各级机构。二战以后，的研究重点从研究教育制度本身的形成、发展和改进转向研究教育制度在一个更大的中的地位和功能，以及教育制度与其他多种制度之间的关系。对教育制度的功能的研究中，西方教育社会学从只注意社会化功能发展到对其他多种社会功能的研究。其中，和谐理论学派认为教育制度的主要功能是：①传播文化；②促进政治一体化；③促进经济发展；④促进个人发展；⑤筛选人才；⑥推动创新。此外，还有一些潜在功能，如有助于解决某些，以及形成青年亚文化等。冲突学派则强调教育制度为进行社会流动，获得或保持权力、财富和声望提供手段和资本，认为的教育制度有维持和加重社会不平等的功能。教育制度作为一种制度形成并发展起来，是近代资本主义国家的机器大生产的发生和发展、科学技术的进步的产物。教育制度对其他的影响日益增大，并成为社会结构中不可缺少的组成部分。，各国对教育制度的重视已达到登峰造极的地步。我国当前也已认识到教育制度的重大意义，但国家对教育的重视程度还有待提高、增加教育投资、完善教育制度还是的前提和重点。中国现阶段所存在的教育问题：
中国改革要解决的基本问题包括：在现实的政治体制和社会制度中，如何建立政府与学校的正确关系；在市场化的社会环境中，如何确立政府与市场在发展教育上的不同和功能；在利益多元化的格局中，如何建立、平衡中央与地方管理教育的权限和关系，促进教育的地方化；改善与政治的关系，促进学术民主和，以保障学术研究的高水平和创造性；在各级各类教育中，建立以人为本的……
前不久，在由中国21世纪教育发展研究院、高等教育研究所、教育管理学院联合主办的“教育制度改革：探索与反思”研讨会上，北京理工大学高等教育研究所所长教授、清华大学当代中国研究中心教授、北京师范大学教育管理学院院长诸宏启教授及来自福特基金会的和民办信孚教育集团的柴纯清等专家就中国教育发展提出了上述问题并进行了阐述。教育制度改革的理念和价值：
杨东平、储朝晖、等专家认为，中国的政治文明、社会进步、可持续发展都有赖于先进的、真正能够的教育。面向21世纪的中国教育需要新的教育哲学和教育理想，改革需要奠定清晰的价值和目标。按照科学发展观的要求，与建设和发展民主政治的方向相一致，中国教育的基本价值至少应当包括以下方面：现代教育的历史，就是不断普及和扩大教育的历史，通过更大程度地实现“教育机会均等”，从而提高民族素质，满足经济增长和对教育的需求，增进和扩大。面对激烈的国际竞争和旺盛的教育需求，特别需要弘扬中华民族重教兴学的精神和民间办学的优秀传统，进一步开放教育，解放教育生产力。这也是“穷国办大教育’的一个必由之路。同时，需要发展信息时代以通讯技术和网络为主的各种新的教育方式和途径，在终身教育的视野中，构建学习型社会的教育制度。现代教育不仅是经济建设的“发动机”、科技发展的“加速器”，也是社会的“稳定器”和“平衡器”。在建设和谐社会的进程中，促进社会公平和不仅是一种理想，也是一个现实的发展目标。当前特别值得重视的是导致教育不公平的制度性原因。需要通过有效的公共政策，促进义务教育均衡发展，努力缩小而非人为扩大客观存在的各种教育差距和社会差距。在我国的现实中，这在很大程度上意味着重建教育的公共性。它意味着要通过制度创新，分散和下放管理权力，促进办学体制的灵活性和多样化，使教育重新成为全社会共同参与的生机盎然的事业。在教育多元化、社会化、地方化的格局中，重建教育在中的主体性。与此同时，需要确立学术自由、学术自治、师生平等、社会参与等价值；确立知识分子的和在教育、科研中的中心地位；建立科学化、民主化的教育决策体制和机制；建立学校与家长、与社区紧密联系的参与机制。现代教育具有和人的发展这样相辅相成的两翼，必须在教育的功利和非功利的两种价值之间保持恰当的平衡，重视教育树人育人、文化传递、等非功利价值，防止经济主义、科学主义、能力主义、急功近利的短期行为对教育的戕害，防止教育的失衡和异化。
确立以人为中心、以人为本的教育价值，是指与学科中心、考试中心的价值相反，围绕青少年生长的实际需要而进行的民主的教育、活的教育、有用的教育，以培养具有良好素质的现代社会的合格公民；同时，使各级学校成为社会和社区的文化中心，使教育成为社会文明和道德的，成为文化传承和繁荣的源泉。长期以来，在我国学校教育的现实中，理论与实践、学校与社会、学生与社会生活相脱离的弊端特别严重。因而，造就一种实用性、适用性的教育仍然是必要和重要的追求。教育应能适应社会发展和经济生活的需要，满足青少年成长的实际需要，能够切实地改善人的生存处境和提高生活质量。这样的教育必然是因地制宜的、灵活的和多样化的，它有赖于的地方化，以及使学校真正拥有办学的自主权。教育体制改革的基本问题和动力机制：
杨东平、、王烽等专家认为，具体的教育制度改革，包括教育行政制度改革，高等体制改革，公共教育财政制度的建立，基础教育管理体制改革，现代的建立，考试、评价和用人制度改革，决策科学化、民主化和社会参与制度的建立等许多方面。其中最重要、最核心的，是教育行政制度改革。教育行政制度改革需要汲取有限政府、依法行政等行政体制改革的原则，落实《行政许可法》和其它法律法规，改革高度集中、的教育管理体制，使教育主管部门的行政职能从管理型、计划型向指导型、服务型转变。通过政府教育管理权的下放，落实学校办学自主权，以恢复教育的活力、创造力和多元化，实现学校的自主性、学校管理的民主化．
在论及当下中国教育改革的动力机制时，杨东平等专家认为，当前包括教育在内的公共事业领域的改革，存在三种不同的动力和价值。计划经济时代形成的国家主义的目标和价值具有很强的惯性，仍在当下的社会生活、公共政策制定中发挥重要作用。其基本特征是强调中央政府所代表的国家利益，强调效率和发展。为此，习惯性地主张强化中央政府的权力，国家掌控资源，实行集中计划，在资源配置上存在、效率优先、重点扶持、轻视和歧视民办教育等价值特点，形成教育系统城乡之间、重点学校与普通学校之间、公办教育与民办教育之间的“”。市场经济的发育改变了教育的外部环境，使市场机制、等极大地影响了教育发展。教育消费、、教育投资、教育服务之类的观念深入人心，个人的教育权利和教育利益开始受到重视。它主张经济效益和管理效率，倾向用企业管理改善教育管理。它推动了入学机会和标准的多元化，同时具有将利益交换原则引入教育的倾向，试图用“金钱面前的平等”改变“分数面前的平等”。它推动了教育地方化的发展，也产生了所谓的“地主效应”，如各地名牌大学招生本地化的趋势。转型期体制改革的重要特点被称为是“内部人改革”，即在缺乏社会参与和利益博弈机制的情况下，由掌握重要资源的权力部门自己进行的改革。因而，在这一模式下的改革，其实际关注的往往不是如何开放市场，公平、公正地提供公共服务，以及通过管理改革提高效率；而是通过创收、收费等营利性的环节追求自身利益，甚至公开地设租寻租。它造成了基于垄断而产生的部门利益及，造成扭曲的市场和不公平竞争，极大地败坏了改革的形象，引致人们对市场化方向的怀疑。
基于上述，专家们强调，当前最突出的教育问题，表现为如何处理政府与市场的关系，如何确定和规范政府在市场经济环境中的功能、教育责任，奠定教育公共政策的基本价值。美国教育制度的一个特色点，是美国教育为社会上每一个人而办，不是专为少数人而设。用税款兴办的免费教育，除了设立一般学校的科目如数学、历史、语文外，还有缝纫、打字、无线电与汽车修理等科目。学生可依自己的兴趣、个人未来的计划和才能，从许多科目中自行选修。美国教育的主要目的，在于发展每个孩子的才能，不管它高或低到什么程度，同时给每个孩子灌输公民意识。
美国的教育制度，整体上可分为四个阶段，那就是：(i)学前教育 (pre-school education);(ii)初等教育(elementary education);(iii)中等教育(secondary education);(iv)高等教育(higher education) 。从学前教育、初等教育到中等教育，都是属于大学前(pre-college)的教育，包括保育学校 (nursery school)及幼儿园(kindergarden)、小学、初中 (junior high school)及高中(high school)。
美国法律规定，任何学龄儿童均应进入学校就读，并提供义务（免费）的中小学教育，当然进入私立学校就读的话，便要缴付相当昂贵的学费。有些公立中学，也录取外国学生就读，并会发给留学生签证，但这些外国留学生，却要缴交学费，情况与其它进入私立中学的学生大致相同。至于小学与中学的学制，在配合上也有几个不同的形式，因每州、每个城市或乡镇的不同情况而有异（例如有些是六年小学及六年中学制，亦有些是学分为二或三年制的初中及四年制的高中等等形式），但无论何，原则上在学童十八岁时，应该念完中等教育。由于美国的养务教育普及，大约有 93%的适龄儿童接受中等教育，而70% 可完成学业，其中大部分再进入大学或专上学院继续升学，开始他们的高等（专上）教育。
美国高等教育对'专才'的培训，主要是在研究院与高等专科学院的教育及训练上，而也是在这个层次上每年吸引了千万以上的留学生到美国接受高深的训练。
研究院及高等专科学院开设的课程及学科，种类繁多，从核子工程到中国文学，从商业行政到法学与医学，林林总总，不一而足。念完研究院课程的学生，经校方核定，会颁发以下的学位：
( 一) 硕士学位（Master' Degree ）：视乎学科的性质来决定是文科硕士(M.A.)或理科硕士(M.S.) ，通常需时两年的时间；亦有一些学校设有公共行政学硕士（Master of Public Administration）、法学硕士 (Master of Law)、神学硕士(Master of Divinity)等学位课程。通常学生需要通过G.R.E.考试(Graduate Record Examination)才会被录取。
(二) 工商管理学硕士 (M.B.A. 即 Master of Business Administration)：由于工商发展迅速，对工商管理人材的需求殷切，为配合市场的需要，攻读 M.B.A.学位的人士日渐增多甚至留学生念这课程的人数也急速上升，以满足中国大陆、香港、台湾三地市场经济发展上的需要。
而M.B.A.的课程又可再区分为会计、管理、市场学等专业，但通常入学的条件之一，是要学生通过 GMAT(Gradu-ate Management Admission Test)，成绩优良，才会录取。考试内容分为英语能力（verbal ability）及数学思考力（ mathe-matical ability）。留学生当然还要通过托福(TOEFL)英文考试才会被考虑。
(三) 博士学位（Doctoral Degree）：博士学位课程通常是需要先修毕硕士课程，但亦有例外。最普遍的博士学位就是哲学博士（Ph. D., 即 Doctor in Philosophy），但绝大部分的文、理科博士大都是授予Ph. D. 学位，而不单限于哲学这个学科。通常博士学位课程需要三年或以上的时间，理科时间较短，文科时间大多较长。至于念教育学科的，博士学位则称为Ed. D. （Doctor in Education）。博士学位是美国高等教育制度下的最高学位。
( 四) 法学博士（J.D.）与医学博士（ M.D.）：这是美国社会的律师与医生必须具备的专业学位。由于这两个行业的执业者社会地位很受人尊敬，也造成了不 少大学毕业生申请就读，以致入学录取的机会相当果难，但学生毕业后可以学以致用，直接地为社会服务，这也是高等教育主要的目的之一，即培养为社会服务的人材。初等教育
在中国小学6年，初高中各3年，共计12年；在英国则为13年制。
1-6年级其实就是幼儿园的等级，所以并没有具体教学。
7-9年级为一档次。与中国小学类似，开始学习所有科目，但并不非常注重学习成绩，算是一种开导式教育以培养兴趣，故基础教育扎实度与国内不可相比。
10、11年级被称为GCSE，类似中国初中。此时已经开始注重学生自己的兴趣培养，除语文（英语），数学，外语（法语）之外，必修的为物理、生物、化学、电脑、体育。其他按照自己兴趣，选修3门科目。其范围非常广泛，美术、音乐、地理、拉丁、德语、体育（理论）、商业、经济等。 GCSE两年毕业需要参加一次统考，成绩分为：A*\A\B\C\D\E\F\U。从优到次，U属于不及格。等级按最后成绩百分比所定，一般来说，总成绩中统考成绩占60%，平时成绩占40%。
12、13年级被称为A-Level，类似中国高中。在这两年是腾飞的时刻，哪怕在之前GCSE，论知识的扎实度，中国学生还是有优势的。但在A-Level，差距被缩短甚至被超越。A-Level第一年需要修4门课（科目不限），然后第二年则只需要修3门课。（当然如果兴趣广泛也可选修最高至5门。） A-Level因为科目数量原因，其制度有点类似大学。每门科目需要学习特定数量的单元，每个单元有一次考试，然后算所有单元的总成绩。考试在每年1月和5，6月，两个阶段，允许重考。总成绩中考试占40%，平时成绩占30%，还有一份类似论文的作业占30%。成绩被分为5档：A\B\C\D\E，低于E属于不及格（Fail）。 （在英国一学年分为3学期，具体将留到大学部分一起解释。）
另外值得一提，在英国对于学生课外兴趣的培养是非常关注的。特别是体育，学校之间在不同项目上也经常比赛。男生比赛的项目主要是橄榄球、板球、曲棍球、田径；而女生则是长曲棍球、无挡板篮球、田径。
对于报考大学，全国大学连网有一个叫UCAS的系统。其实就是报考电子化，每个学生可以选择6个大学的科目，然后自己有一个自我简介将会通过UCAS传到所要报考的大学。其中也包括了自己的预测成绩，大学也按照这个来发出邀请书，有时也会先邀请参加面试。当收到学校邀请书之后，上面会写有入学成绩要求，只有最后成绩达到标准即可入学。（也会有成绩差一档次但也能入学的情况，按科目招生数量而定。）学生只允许接受2分邀请书，即第一和第二志愿。如果收到的邀请书超过2份以上，只能选择回绝。学校回音最晚也都会在5月份收到，那样学生就可以专心为最后考试作准备了。 关于预测成绩，是老师根据学生的学习状况所判定的最后可能获得成绩，非常重要。在这一点上，英国人的信誉就展现了出来，并不会有开后门的情况出现。而这种情况一旦被发现，将严肃查处。所以平时努力是必需的。
在英格兰，大学一般都是3年制，现在也有不少3年制科目出现4年制选项；而苏格兰则是4年制，因为之前的是12年制的中等教育，这样加起来的时间也是16年。也许是高等教育统一吧，苏格兰大学也有3年制学科。
大学每学年分为了3学期。第一学期为9月中至圣诞节（约12月中）；第二学期为1月中至万圣节（约4月中）；第三学期为5月初。教学段是第一和第二学期，第三学期属于考试。 大学第一年，第一学期属于基础回复巩固，第二学期就是提升，第三学期复习。
至于学习方式，是学分制，倒是不必太多介绍。4年制中，第一第二年成绩不会算入最后总成绩，所以只要拿到及格便可继续下一年学业。第二年完全属于提升了，至于能学习到多少就完全靠自己的努力了。第三年根据自己情况开始分类了。第四年属于研究，或者说写论文完成一个课题。日本是个近代教育极其发达的国家。日本的学校教育制度，体现以下几个特点：
1、完整的教育体制
日本实行的是6，3，3，4，5体制。也就是说，小学6年，初中3年，高中3年，大学4年，大学院（研究生院）教育5年，修士（硕士）课程2年，博士课程5年（包括修士前期课程2年，博士后期课程3年）。
2、系统的教育体系
日本的教育从学前教育的幼儿园教育开始，到小学，初中，高中，大学，修士（硕士），博士和博士后教育，已经形成了系统的教育体系。除上述学校外，属于中等教育类的学校，还有专修学校和各种学校；属于高等教育的还有高等专门学校，短期大学以及专修学校和各种学校。特殊教育也是日本教育体系的一个重要组成部分，包括盲聋哑学校，养护学校等。日本学校教育除全日制之外，还开设了通信制学校，如通信制高中，通信制短大，通信制大学，通信制大学院（研究生院）。总而言之，日本的学校教育，既有全日制学校，又有通信制学校；既有普通学校，又有以盲聋哑人为对象的特殊学校。
3、国立学校，公立学校，私立学校并举。
4、实行了9年义务教育。
5、与众不同的每年3月毕业和4月始业的学校运行制度。
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杭州市文化遗产的制度性保护
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提& &&要：近几年杭州市的文化遗产保护取得巨大成效，对文物保护单位、历史文化街区和历史地段、历史文化保护区（名镇、村）、历史建筑、工商业遗产、校园遗产和非物质文化遗产等进行全方位保护。但杭州市文化遗产保护的制度性建构仍是缺失的，可持续保护和科学保护存在较大问题。有必要对文化遗产保护的战略设计与规划、主体构建、财政激励、科学评估和科学研究等方面进行全面的制度性建设。
关键词：文化遗产保护　制度性　历史文化名城
作者周膺，杭州市社会科学院副院长、杭州市社会科学界联合会副主席（邮政编码　310006）；吴晶，浙江省社会科学院副研究员（邮政编码　310025）。
文化遗产是一国一地区重要的“身份”识别系统。在中国七大古都中，杭州的城市格局相对较小，但文化遗产在老城区原有的分布密集度较高；而且，杭州的文化遗产与西湖、钱塘江等山水环境融为一体，呈现出十分独特的形态特征和资源价值。另一方面，杭州拥有像良渚遗址这样全世界不多见的高规格考古学文化大遗址，则为其他古都所不可比。因此，文化遗产之于杭州与自然遗产一样不可或缺。近几年来，杭州的政府领导在主观上相当重视文化遗产保护，并且花费巨额投资实施保护工程，取得巨大成效。但客观地说，取得这些成效，很大程度上要归因于市级层面的领导顺应时势的主观努力。其影响和作用力不限于本级，而且较有强度地促动了下级政府。应该看到，下级政府的认识水平较之过去已经有较大程度提升，但主动性总体上还是有限的。另一方面，这一阶段的文化遗产保护尽管动作较大，在科学性方面还是很值得讨论和评估的。从中可以看到，杭州的文化遗产保护仍然存在严重的制度性缺失问题。在缺乏制度建设的局面下，如果没有部分领导的权力性策动，杭州的文化遗产保护便不可能有如此局面。而如果有科学规范的技术规程和体系，杭州的文化遗产保护可能做得更精准，也可能节约大量资金，投资绩效更高。在当今条件下，已经十分需要研究探讨文化遗产保护的制度性问题。只有在制度层面有所突破，杭州或整个中国的文化遗产保护才能进入新的境界。
一、杭州市的文化遗产及其保护现状
（一）历史文化名城与文化遗产系统
由于历史上城市不断发展和重建、自然灾害、木结构建筑易朽坏以及战乱、偷盗、经济开发、保护不力等原因，除西湖和良渚遗址等少量地下遗址保存特别完整以外，杭州的古城结构尤其是古都风貌总体上已被毁去。新中国成立60多年间，杭州的文化遗产破坏更为严重。前30年工业化强度开始增加，加上“文化大革命”等运动的毁灭性破坏，除旧城结构尚存、一些古镇（村）保存相对完整外，总体建筑风貌已发生质变。改革开放30多年来，在“拆老城、建新城”思维的左右下，文化遗产再次遭到较大程度破坏，旧城格局完全被毁，城市文脉被割断。历史文化街区和京杭大运河（杭州段）沿线主要历史建筑基本被拆毁，西湖沿岸建造了大量严重影响遗产环境的大体量建筑群和违法农居点。城市中心的地下遗址因为土地被占用而总体上趋于消失，郊外的地下遗址也因为经济开发和盗挖而遭到较大程度破坏。良渚遗址、跨湖桥遗址等大遗址长期得不到有效保护，一再被企事业单位和农居点蚕食。除民国以来少量混凝土建筑保存尚可外，其余建筑保留下来的极少。古镇（村）也总体上消亡，保存相对完整的仅龙门古镇、新叶村等极少数。这些保存相对完整的古镇（村）也已在许多粗制滥造的新建筑包围之中，生态环境恶化严重。这一时期文化遗产遭受破坏的主要原因是缺乏有机性的城市化、认识或知识偏差、保护技术局限和功利性旅游为定位的不适当的保护性开发。由于上述极度破坏，使得杭州的历史文化名城风貌整体上破碎，残存的文化遗产呈现为割裂的碎片状。
面对文化遗产所遭受的种种破坏，杭州也曾采取过一些保护措施。新中国成立后的前30年，根据财力重点对西湖进行疏浚保护。改革开放前15年进入大开发阶段，由于获取的财政经费有限、全社会文化遗产保护的意识没有形成，所以主动性保护十分欠缺。后15年破坏的强度进一步增大，但由于积聚了较强的财力，又有了十分强烈的旅游开发动机，所以保护的主动性大大增强。客观地说，这一时期的保护尽管存在违反文物保护最小干预、不改变原状的原则和变味的开发性保护等问题，总体上功大于过，使残存的文化遗产碎片被较大限度、较有制度保障地保护下来。
据最新调查，全市现有全国重点文物保护单位25处（市区23处、临安市2处。其中市区1处与临安市1处为合并项目）、省级文物保护单位69处（市区50处、富阳市4处、临安市7处、桐庐县2处、建德市2处、淳安县4处）、市级文物保护单位143处、县级文物保护单位162处（富阳市35处、临安市30处、桐庐县34处、建德市36处、淳安县27处）、市级文物保护点183处、市区历史文化街区和历史地段26处、市区地下文物重点保护区8处、省级历史文化保护区（名镇、村）8处、汉族地区佛道教全国重点寺观3处、历史建筑243处、工商业遗产和校园遗产多处。市区还剩有50年以上历史的老房子8000多间。国家级风景名胜区西湖、西溪国家湿地公园等既是自然遗产，也是文化遗产。
2003年以来，杭州开展民间艺术资源普查，并积极开展非物质文化遗产保护和申报非物质遗产名录工作。至2009年，全市共列入各级非物质文化遗产名录项目1229项，其中世界级2项、国家级26项、省级119项、市级249项、县（市、区）级823项。
杭州目前所存文化遗产有较为完整的历史序列。从历史文化名城的角度来划分，物质文化遗产系统总体上可分为史前遗址（乌龟洞遗址、跨湖桥文化遗址等）、城址遗址（良渚古城遗址、隋代旧城遗址、吴越国都城遗址、南宋皇城遗址等）、水文化遗产（西湖、西溪湿地、京杭大运河、钱塘江等）、历史文化街区（清河坊历史文化街区、北山街历史文化街区、中山路历史文化街区、小河直街历史文化街区、拱宸桥西历史文化街区、留下历史文化街区、小营巷旧城风貌保护区、湖边村近代民居保护区、思鑫坊近代民居保护区等）、历史文化名镇（村）（龙门古镇、梅城古镇、塘栖古镇、深澳古镇、仓前古镇、新叶村、芹川村等）。各级历史建筑和其他文物保护点则是历史文化名城各要素的有机组成部分。杭州的非物质文化遗产主要是明清以来的民间艺术或工艺，它们与上述物质文化遗产共构为历史文化名城的文化要素。
（二）文化遗产保护的制度性优势和主要经验
一是以有效保护新理念带动文化遗产保护全面工作。提出保护历史文化名城的五大理念，即保护文化遗产是最大政绩的理念、保护文化遗产就是保护生产力的理念、保护和发展“鱼”与“熊掌”可以兼得的理念、保护文化遗产人人有责的理念、积极和有效保护的理念。
二是落实区域责任和创新文化遗产保护工作机制。按行政领导关系划分区域保护责任，总体上按照“谁家孩子谁家抱”的原则，落实地方保护责任。强化项目带动，实施综合性保护工程。建立重大项目工程指挥部制度，抽调所有相关部门人员参加。制订项目实施行动计划，在规定期限内完成工作任务。
三是建立可持续的文化遗产保护财政投入机制。坚持政府主导、社会参与、市场运作，将文化遗产保护经费纳入地方财政预算，形成良性的投入机制。从2004年起，市级财政设立文物保护专项资金，每年不少于1.3亿元。“十五”期间总投资达到5亿多元，“十一五”期间达到6亿多元，领先于全国同类城市。省管县（市、区）财政确定基数，每年将城市建设维护费征收额的3%提取作为专项文物保护经费。除上述专项资金外，西湖、西溪湿地、京杭大运河（杭州段）综合保护工程等分别投入100多亿元乃至数百亿元。良渚遗址由省、市、区三级政府每年安排保护经费，并投入5亿多元新建良渚博物馆院和整治遗址周边环境。投入6 000多万元建设跨湖桥遗址博物馆和跨湖桥遗址公园。南宋皇城遗址保护计划投资数百亿元。
四是在城市有机更新中保护利用文化遗产。在生态效益、社会效益与经济效益发生矛盾时，坚持经济效益无条件地服从于生态效益和社会效益。在古城风貌已基本毁坏的局面下仍强调挖掘、整理和展示历史文化碎片，“串珠成链”，丰富文化内涵，延续城市文脉。比较系统地挖掘和整理“西湖文化”“良渚文化”“西溪文化”“运河文化”“钱塘江文化”，提炼城市人文精神。
五是实施大项目带动战略全面推进文化遗产保护工作。坚持把文化遗产保护作为一项庞大的系统工程来抓，总体设计、分步实施，由点到面、由线到片，系统综合、有序推进。实施的一系列重大工程均使用“综合保护”“综合整治”“综合整治与保护开发”概念，体现了系统综合理念。以综合保护工程为纲领，对文化遗产项目有机整合，通盘规划，进行整体性保护。
（三）文化遗产保护中的问题和制度性缺陷
一是发展经济与保护文化遗产的矛盾十分尖锐。人地关系十分紧张，用地空间是全国最为稀缺的地区之一。无论城市还是乡村，几乎所有遗产都面临经济开发、旧城改造、居住区扩展等的挤占和破坏危机。良渚遗址保护区范围密集分布有2.7万人口、100多家企事业单位，其中大部分是20世纪90年代以来的产物。直到目前保护范围内的建筑仍有增无减。西湖周围除20世纪以来、特别是50年代以来大量进驻的单位以外，近20多年来增加了大量大体量现代建筑和违法、违章建筑。南宋皇城遗址及周边地区的非保护性开发有增无减。京杭大运河（杭州段）沿线各种开发项目的密集度非常高，古运河风貌荡然无存。塘栖古镇、梅城古镇、新叶村等长时间在保护与开发之间徘徊，难以进入实质性的文化遗产保护程序。
二是没有形成健全的文化遗产保护管理规制。法律法规体系不健全，存在较多的法律真空，执法难度甚大。保护规划起点低，是开发性规划，与历史文化名城保护有着根本上的冲突。文物行政管理法规的部门性很强，而没有纳入城市发展规划体系，实际实施的可能性很小，也缺乏强制性。财政支持保障还十分薄弱，专项资金远远不能满足实际需要。许多文化遗产没有得到应有的修缮或保护，有的重要遗址考古发掘后没有采取有效措施保护现场而被毁弃。前述数亿元乃至数百亿元的大项目主要用于工程建设，直接用于文化遗产保护的只是少量。财政收入较少的建德市等无力保护梅城古镇、新叶村这样的规模较大的文化遗产。文化遗产保护资金使用绩效不高，存在大量浪费现象。有的项目异化为形象工程、政绩工程，新建、改建的成分过重，甚至成为“保护性破坏”项目。重大遗产保护和申报《世界遗产名录》等工作则没有省级以上政府的统一协调和管理，缺乏省级战略安排，处在放任和无序状态。
三是保护文化遗产的认知水平不高。各级地方政府领导和规划建设单位普遍缺乏文化遗产保护常识，有的能罗列项目但没有学理认识，在组织编制地方文化遗产保护规划或城市规划等方面违背文化遗产保护基本原则，造成重大决策失误。许多正在整治的项目被劣质的现代设计改装，出现许多画蛇添足的部分，整体文化风貌下降，景观区和景观协调区的破坏一直在持续。一些重要景区添置了许多质地很差、品味极低的当代“文化名人”纪念设施，以及一些所谓的“名家”劣作，新建了许多不该建的城市标志、城市雕塑、纪念碑、纪念馆、博物馆、公园，成为劳命伤财、污染环境的文化垃圾。由于缺乏人文修养和出于经济利益考量，在文化遗产宣传方面盲目或有意歪曲历史事实或生造历史解释，甚至以此为依据制造假文物，降低了城市文化品味。
四是保护文化遗产的科学技术水平落后。在自然科学和人文科学双重学科研究上都有所不足，对文化遗产的科学调查也不充分，保护和展示手段相对单一。许多文化遗产考古调查严重滞后，相关理论研究极不充分。西湖、良渚遗址、京杭大运河、南宋皇城遗址等申报《世界遗产名录》项目基本未做系统的考古学、历史学研究，没有形成完整的学术报告。许多重要遗址考古发掘后被简单回填，有的建筑物则被简单改造或重建。规划编制单位和展示设计单位理念陈旧，没有下功夫进行理论研究和科学调查，甚至缺乏基本常识，不遵循科学原理，在很大程度上曲解文物原意。国家文物局编制实施《文化遗产保护科学和技术发展“十一五”规划》（2006―2010年），部署以“六项计划、五大专项、一个平台”为重点的专项工作：文化遗产资源科技调查和评估计划、关键技术攻关计划、传统工艺抢救、保护与科学化计划、科技成果推广应用计划、科技人才队伍建设计划、行业标准体系建设计划，指南针计划――中国古代发明创造的价值挖掘与展示专项、数字京杭大运河专项、中华文明探源综合研究专项、重大文化遗产地及大遗址综合保护研究与科技示范专项、文物保存环境综合研究专项，以及科技基础条件平台建设。杭州没有编制相应的规划，文化遗产保护的战略研究和规划工作滞后，科研经费投入不足，专业人才匮乏，基础研究薄弱，学科交叉融合不够，没有跨学科、跨领域、跨部门联合攻关机制。
二、杭州市文化遗产保护的战略设计与规划
（一）文化遗产保护的战略重点
作为历史文化名城的杭州，文化遗产保护不同于单个遗址或单体建筑的单纯保护，而是区域大公园意义上的综合保护。其中的资源按分布不同又有不同的主题。根据物质文化遗产完整度现状，杭州的文化遗产资源大略可分为“两核三区一线一洞五镇四村多点”。“两核”即西湖风景名胜区、良渚遗址保护区，“三片”即西溪国家湿地公园、跨湖桥文化保护区、南宋皇城遗址保护区，“一线”即京杭大运河（杭州段）沿线，“一洞”即乌龟洞，“五镇”即塘栖古镇、龙门古镇、深澳古镇、梅城古镇、仓前古镇，“四村”即新叶村、芹川村、楼英村、株川村，“多点”即各类考古遗址、历史文化街区、历史地段、历史建筑、工商业遗产保护区、校园遗产保护区等。这个系统是杭州文化遗产保护的战略重点。除物质文化遗产以外，还要全力提升非物质文化遗产保护水平。要从学理上整理和规划非物质文化遗产系统，提炼反映地域特征和中国文明精华的主题，进行科学的分类保护。
（二）编制“反规划”意义上的城市发展规划
俞孔坚等人提出景观安全格局理论和景观生态规划思想，以期在有限的土地资源上以最经济和较高效的生态格局安排维护可持续的生态过程和安全健康的人居环境，有效阻止生态环境恶化。他们将这种理论称作“反规划”或“反向规划”。“反规划”一般将防洪、生物保护、文化遗产保护、休闲等作为基本要素进行叠置交融，寻求边界模糊的分形城市生长方式，使城市如同自然物一样自行演进，而最大限度地消解反自然的人为规划和设计。作为历史文化名城的杭州的城市发展规划应是一种“反规划”或“负规划”，而不是开发性规划，应当编制“反规划”意义上的文化遗产保护和城市发展规划。建设部颁布的《城市紫线管理办法》于<st1:chsdate w:st="on" IsROCDate="False" IsLunarDate="False" Day="1" Month="2" Year="年2月1日起施行。紫线是文化遗产抵挡侵害的最强防线。要对文化遗产保护区以及建设控制地带、环境协调区划定紫线保护范围，将具体的控制图纳入城市规划的强制性内容，形成法律范式。
（三）实现城市有机更新与可持续发展
以绿色和文化空间串连为基础的生活环境改造，已成为全球诸多城市发展转型最重要的主题。德国在这股脉动趋势中最为前卫，从20世纪90年代起提出了许多创新性、实验性的计划，以自然生态保育与人文景观维护为诉求营造新的城乡景观空间，使河川廊道、绿色廊道、工业地景以及居住区邻里公园等通过各种网络串联，塑造出人与自然共生关系的最佳环境。德国城市规划界提出的“区域公园”概念，综合表达了自然生态和文化生态整体观。杭州市区或市域可以一个城市文化生态公园来规划设计，将文化遗产和文化空间进行有机安排，形成统一庞大的地域文化巨系统。
（四）经营城市文化资本与延续城市文脉
皮埃尔&#183;布迪厄在《社会资本与社会炼金术》一书中指出，后工业社会与工业社会显著不同的一个特征是文化已渗透到社会的所有领域，并取代政治和经济等传统因素跃居社会生活的首位。现代政治已无法仅凭政治手段解决问题，现代经济也无法只依靠自身的力量而振兴。后工业时代的资本不再仅限于经济资本，而是包括经济资本、文化资本和社会资本等3种形态的资本。文化资本的存在和运动有其相对自主性，但可以通过一定途径转换成经济资本来获取经济利益。文化资本积累的总成本等于投入的经济成本与投入时间的机会成本之和，但文化资本于城市来说绝非仅是经济的，它根本上是人文的。由历史积累所形成的“杭州”作为文化象征符号，在市场中具有排他性竞争优势，对区域性创意经济的发展具有可持续性支持作用。
三、杭州市文化遗产保护的主体构建
（一）文化遗产保护的立法和依法管理
英国的文化遗产保护以国家立法为主，国家法律对文化遗产、历史保护区或历史古城等的保护主体、地方政府职能和资金等给予较为详尽的规定，显著特点是将保护组织的监督以及立法参与都纳入了立法和执法程序。地方政府负责执行、解释法律条文，通过制订本地区的法规性文件和规划对国家立法做有限的补充与深化，并为公民提供规划指南、建设与保护咨询。法国的文化遗产保护采用国家与地方立法相结合的方式，以《历史古迹法》和《马尔罗法》分别作为历史建筑和保护区保护法的核心。日本的保护立法体系与法国相似，也采用国家与地方立法相结合的方式，但以地方立法为主。各国文化遗产保护的立法体系和侧重点各有不同，但有以下一些共同特点：一是全国性的法律、法规健全，形成完整的文化遗产保护法律体系。二是法律中明确文化遗产保护的资金来源和流向，甚至涉及具体数额和各级分摊比例。英国的法律法规有2/3涉及保护资金的来源和资助方向。法国的《历史古迹法》《马尔罗法》对资金补助的规定也非常详细。三是法律规定的操作性很强，除对保护的方法和手段给予原则性限定外，对保护管理的程序、国家、地方及社会公益组织的职责、违反罚则等均有详尽规定。中国文化遗产保护立法体系也采用国家立法与地方立法相结合的方式，国家制定全国性保护法律法规，地方在立法权限范围内制定地方性法规。但与英、法、日等国家相关的法律制度相比，中国的文化遗产保护法律制度非常简陋粗鄙。因此，尚需加大立法步伐、提高立法水平。一是完善立法体系，建构立体性的全面的法律系统；二是着力解决法律法规的可操作性问题，在分类管理、分级权属、资金来源与使用、税收政策、社会公益组织建设等方面有较大突破。杭州可以通过地方性法规制订在这方面有所建树。这些法规的制订应当充分借鉴国际国内经验，并建立于多学科学理之上和反映时代水平。
（二）构建文化遗产保护主体
在城市化的初级阶段上，文化遗产保护主体只能是政府。但政府采取的措施主要是带有被动性的财政支持和强制性行政控制，效果不可能太理想。当城市化达到中高级水平，文化遗产保护明显发挥出独特的乃至具有立市之本的效用，变成了经济、社会发展的有机组成部分，因为文化遗产保护的利益主体转化为公民社会，所以文化遗产保护的主体也同时转化为公民社会，这时文化遗产保护就会变成公民和受公民监督的城市执政者的主动、自觉的、“非社会性的社会性”行为。杭州经济社会发展已进入重大转折期，文化遗产保护也到了由被动向主动转型的阶段。目前政府仍是文化遗产保护的主体，但政府已能够通过规划城市、经营城市获得更多的收益，并在利益原则下转移、调整产业结构，公民保护文化遗产所受的损失已经有可能得到某种弥补，而且还会因文化遗产保护取得新的收益，既得利益者占有文化遗产资源也在受到公开监督，所以公民社会也就有了主动介入文化遗产保护的条件。
（三）发展文化遗产保护社会公益组织
西方国家的文化遗产保护在极大程度上依靠社会公益组织，甚至主要依靠社会公益组织。它们普遍采取直接委托社会公益组织管理的方式来管理文化遗产。社会公益组织在遗产保护领域中的活动内容主要包括“自我启发”和“活动实践”两方面。前者通过社员集结，以学会、协会的形式出现，以学术研究、普及推广为主要工作内容；后者以资金链接和实物托管为方式，介入公益活动的实务工作并提供各种服务。主要内容包括：1．通过政府资助、社会捐赠、会员费和自身经营集结资金进行经济援助。包括直接收购重要的或处于濒危状态的文化遗产、发放援助金、设立低息贷款、奖学金等。英国文化部遗产管理局每年专门出版一份《建筑保存黄页信息》，提供保护和捐助信息。2．直接发起名目众多的保护计划。美国“国民信托”自20世纪70年代末推广“主街计划”以来，到2005年有40多个州的1200多个计划得到实施。统计表明，政府每投入1美元就能带动近40美元的社会投入，并实现累计170亿美元的总投入，9.4万个项目得到维修和更新，还因此增加了5.7万个企业、23万个就业机会。政府只需要平均投入2500美元就能增加一个就业机会，只相当于其他项目投入的1/10。3．对购入或捐赠获得的历史建筑实施专业保护和托管。托管遗产是各类公益信托组织的主要任务。这种托管通过具有法律效应的信托或遗嘱契约来获取遗产的所有权，托付人则可根据情况保留使用权或收益权。公益信托已经成为英、美等国文化遗产保护领域社会公益组织最为重要的一支。建立于1895年的英国“国民信托”目前拥有24.8万hm2土地、1500个租约农场、700英里海岸线和2700多个托管古迹，会员更是高达340万之众。法国“古迹信托”1995年起托管了上百处国有历史古迹。4．招募、培训志愿者和组织义工开展保护活动。英国至少有107个专门的社会公益组织开展这类活动，志愿者约115万人，约占英国人口的2％。其中1.2万个志愿者参加42个大教堂的游客接待工作，3.2万个志愿者成为教堂的看护员。英国“国民信托”有会员340万人、志愿者4.3万人。成员包括金融家、牧师、管理人员、考古学家、消防调查员、环境调查员、园丁、驾驶员等，来自社会各方面。该组织每年都发起超过470个以上的培训项目，每个项目平均花费2500英镑以上。成立以来的40多年培训了8万多学员。前后召集1300多名志愿者为历史建筑摄影和建立图像数据库。5．在文化遗产危机事件中充当抢救阵线的主力。6．依靠强大的社会力量和技术优势参与调查和充当政府制订政策的智囊。具有政府职能性质的慈善组织“英格兰遗产”以及美国得到国会专门立法认可的“国民信托”是其中的典型。7．对政府和各种不同行为人进行各种形式的监督。是各种听证会、质询会议的主要参与者。8．为保护项目申请政府补助、低息贷款等优惠。通过社会公益组织对私人和开发商发放文化遗产保护财政补助是英国遗产管理的特色。“遗产乐透基金”“建筑遗产基金”是其中的重要角色。一些公益组织在特定条件下，还可以提供税费减免的居间服务。美国国家税务局认可的许多社会公益组织可以办理地役权协议，使得供役的业主获得所得税抵减。9．推进文化遗产保护立法。社会公益组织在法国文化遗产立法方面曾发挥巨大作用。这些组织在自办的刊物上讨论相关问题，向议员反映意见或建议，组织民间活动发表看法等。有些协会成员还在省、地区和高等级名胜古迹委员会等机构中占有席位。英国的威廉莫里斯古迹保护协会促成1887年英国首个古迹保护法诞生，美国“国民信托”在美国制订《历史保护法》以及一系列保护法修订过程中都发挥了重要作用。它每年寄给国会有关立法方面的建议就超过2000项。成立于1974年的全国性草根社团古迹保护行动组织的唯一的任务是对国会制订保护政策施加影响。10．宣传文化遗产项目。经常举行不定期群众活动（如文化遗产日和知识竞赛、讲座、展览等），在校园等开辟宣传园地、设置课程和开展户外活动等，出版各种刊物和普及读物。1910年，建筑历史学家威廉&#183;索马&#183;阿普莱托发起成立了美国最早专事历史建筑保护的民间组织新英格兰古迹保存协会。在此之前，美国文化遗产保护还只专注于重要历史人物和事件纪念地的保护，新英格兰古迹保存协会以专业建筑学者的身份向人们传递新的保护思想。11．提供专业保护技术和技术培训。1959年，美国“国民信托”和“威廉斯堡殖民地人”发起了一个吸收年轻保护力量的夏季培训计划“历史工作者研究会”，开了美国文化遗产专业教育的先河。12．提供相关法律援助。13．开展保护组织和国际间的合作。[1]杭州的经济发展基础较好，有条件参照西方国家的做法发展社会公益组织。其关键是进行税收改革和财政优惠激励制度设计。
（四）文化遗产保护的政府考核制度设计
在中国现行行政管理体制下，文化遗产保护的制度设计与政绩考核和政绩观极大相关。与科学政绩观相对的传统政绩观以旧的、传统的发展观为基础，通常具有单一性、片面性、重点失衡以及重物轻人等特征，其典型是“唯GDP论”。如政绩造假、追求“标新立异”、热衷于“快餐政绩”、重显绩轻潜绩、强调经济发展忽视经济社会全面协调及可持续发展等。根据新制度经济学理论，如果某项制度安排发生变迁的预期收益超出所需要承担的成本时，那么这项制度安排就处于一种非均衡状态，制度变迁就会产生。在传统政绩观主导下，政府即使在面临一项具有充分经济效益的制度安排时，仍然可能做出某种程度上的“创新”与“开拓”，即追求在政绩观研究中经常论及的“显绩”，向上一级政府或者它所选择的其他信息接受者传递一种“积极进取”的信息。这是因为在传统政绩观基础上形成的政府考核体系中，这一类政府行为往往会获得较高的“租金”（主要表现为职位的升迁、权利的稳定性、可支配的财政收入以及灰色收入等）。这种制度变迁并不绝对地与帕累托改进存在正相关性，并且可能使需要支付的成本（主要表现为加大财政负担、影响经济持续健康发展、破坏资源和环境）被隐匿起来。即使不被隐匿，公共行政领域中客观存在的信息不对称也使得这种成本难以被准确完整地发现。所以，在传统政绩观下，几乎所有的制度安排都存在一种天然的非均衡性，制度变迁具有某种内在的必然性，且这种制度变迁往往具有“伪降低交易费用”的特征。此时，政府出于经济人的属性而追求政绩的行为显然会导致社会总产出的降低，“诺思悖论”便不可避免地产生。科学政绩观并不能够消解政府天然附着的不可避免的经济人属性，只能基于“诺思悖论”的形成机理去规避“诺思悖论”本身。科学政绩观的内涵包含3个方面内容：一是政绩为谁而树，二是树什么样的政绩，三是靠什么树政绩。科学政绩观以及科学的政绩考核体系仅仅是对政府的“寻租”行为进行某种程度上的管制，而在这种管制下政府唯一有可能获取租金的“机会”在于通过制度创新让微观经济主体明确收益预期，降低交易费用，从而创造更多的社会财富。[2]在这种意义上，科学政绩观实质上遵循的是“有限政府”原则。
四、杭州市文化遗产保护的财政激励
（一）文化遗产保护的政府补助
西方国家文化遗产保护的财政补助政策比较类似：1．根据项目重要性、等级差异和性质，设定各级政府之间或政府与私人之间各自承担费用的比例。日本法律规定，历史建筑群保存地区的补助中央政府和地方政府各承担一半，《古都保存法》所规定的保存地区中央政府出资80%、地方政府负担20%，《城市景观条例》规定的保存地区一般由地方政府自行解决。法国政府对所有被保护文化遗产的维修均给予补助或减税优惠，按保护等级不同分别从中央、大区、省和城市政府获得补助。列入国家级保护名单的历史建筑补助比例可达55%，列入国家级保护补充名单的历史建筑和历史保护区中的建筑可达25%―45%。2．通常采用“匹配基金”的方式补助，中央政府补助要求地方政府补充配套资金，地方政府提供补助同样也需要申请人提供配套资金。美国联邦政府的补助除了特殊项目，如印第安部落或个别财力很弱的美属岛屿的保护项目，一般极少全额援助。3．各种形式的政府补助通常有着明确的用途和分类。英国除严格区分“实施性补助”和“规划性补助”外，还进一步按申请人、遗产性质再加细分。比如“英格兰遗产”面对私人的实施性补助，就有“遗产经济更新补助”“历史建筑、纪念物、公园与花园补助”和“伦敦补助”3种。美、英两国偏向“规划性补助”，其根据是前期性工作无法获得收益，存在极高的负外部性，而工作的内容又对政府制订遗产政策相当重要。法国政府则较重视“实施性补助”。4．政府除立法确定常年的大型补助外，也不定期进行一些专项补助。比如美国国会图书馆于1995年发起名为“美国往事”的开发计划，目标是实现500万件文献的数字化，以集中反映美国200年历史。国会5年资助1500万美元，其他捐款4800万美元，共计6300万美元。1998年法国文化部也启动了类似的“文化精品数字化”（JOUVE）项目。5．通过委托社会公益组织拨付管理资金减少政府管理成本。社会公益组织有强大的人才和技术支持，还会使资金使用效率提高。美国立法确立的常年补助“历史保护基金”几乎每年有5%左右的比例直接发放给最大的民间保护组织“国民信托”。英国文化遗产管理与社会公益组织的结合更为紧密。政府资金的最大管理者“英格兰遗产”本身就具有民间组织的色彩，其下设的“遗产补助基金”和“建筑遗产基金”既管理政府拨款又吸纳社会捐赠，是专门拨付援助金的“民间管家”。6．通过发放政府补助交换私人物业的某些使用条件，如以排他性补助换取公众接近和享用私人遗产的机会。美国私人业主用政府补助修缮历史建筑，假如是修复外立面，能在街道或其他公共空间为公众所观赏，可无需像博物馆一样专门对外开放，但如果修复室内部分，不能为公众直接看到，则每年必须有12天时间对外开放。英国经“英格兰遗产”或地方政府资助维修的物业，业主有义务允许公众在适当的时间入内参观。7．政府补助的来源除一般税收外还有专门税收或其他途径。如征收历史更新地区因项目更新而受益的房地产增值税、博彩税、奢侈品消费税以及纳税人在税单上自主选择的历史保护流向等。1996年意大利通过法律形式规定，将彩票收入的8‰用作文化遗产保护资金，仅这一项每年就带来15亿欧元的收入。自1995年起，英国“国家彩票”通过“遗产乐透基金”给“英格兰遗产”和全国1.5万个历史遗产保护项目提供了超过30亿英镑的资助。[3]
按照中国目前的文化遗产属性和财政体制，文化遗产保护财政经费主要有4种来源：国家和省级财政补助、市级财政补助、遗产地财政收入、遗产直接利用收入。中国文化遗产保护制度设计的关键之一，是设置一套具有激励作用的遗产地政府有关文化遗产保护的财政分配与工作考评制度。即从财政体制上解决保护经费，按文化遗产保护难度的大小分级支出。基本思路是以小博大、“四两拨千金”，即给遗产地政府必要的补偿，让其自己解决大部分。良渚遗址的保护曾有过一个财政设计，这个设计要求将杭州良渚遗址管理区242km2范围的省级税收的一部分让渡给遗产地政府，市级财政补助一部分，余杭区政府再拿出一部分周边的土地收益，有这几部分资金，数额巨大的文物保护经费能基本自求平衡。这种制度设计无论从理论上还是实践上都是行得通的。在财政支持的同时，市政府对遗产地政府履行责任的情况要有一个综合考评。人民代表大会应切实加强执法监督，将其纳入政府工作审议和领导干部述职评议的系统中去。
尽管中国各级政府用于文化遗产保护的资金逐年有所增加，但远远不能满足实际需要。即使建立了税费激励机制，政府补助仍然显得相当欠缺。因此还需要借鉴西方国家多渠道筹集资金的方法。主要可以采用如下几种方式：一是借鉴英国、意大利等国家发行文化遗产彩票。苏士澍、黄景钧等人提出发行“国宝彩票”的建议。目前发行文化遗产彩票的法制环境和社会基础已经初步具备。二是通过恰当的遗产权属变更转移责任主体。产权私化既可以减轻政府维护的负担，又能调动业主保护的积极性，更为重要的是可以筹集大笔保护资金，为设立城市文化遗产保护专项基金创造机会。三是尝试不动产证券化。河南省郑州市的商代遗址是国务院公布的第一批全国重点文物保护单位，首期保护工程总投资估算为1.2亿元。当地政府采用适度举债的方式公开发行信托产品。信托是横跨资本市场、货币市场和实业投资三大领域的投资工具，可为资金需求者和供给者提供灵活、多样的金融组合产品。四是加强国有权属单位的自身经营能力以及增加旅游收入。
（二）文化遗产保护的税费政策
通过税费优惠激励带动社会力量投入遗产保护，是近30年来西方国家文化遗产保护方式的最重大变革。自1976年起，美国联邦和州政府多次进行税收改革，为旧城更新提供多项税费优惠激励措施，形成了历史建筑再利用的风潮，有效促进了文化遗产的保护。以税费优惠激励可以换取联邦制度下遗产保护的政令通行，并巧妙地推行内务部颁布的《历史更新技术规范》（SISR），具有“经济杠杆”和“管理杠杆”的双重作用。税费优惠主要有如下几种优惠类型：1．抵扣：纳税人从应缴的税额中减去一部分作为抵扣。分为非退款抵扣和退款抵扣。前者可以把税减到零，但不能退税；后者不仅可以减少上税，甚至没有缴税还可以退税。联邦和各州绝大部分的抵扣政策为非退款方式，而爱荷华州为退款抵扣方式，超出部分的退款额计75折。2．减税：将纳税人的税前收入直接减去一部分，降低其缴税总额。比如将历史更新抵扣税和可支付住宅抵扣税合并使用时，就需要首先扣除历史更新税。3．免税：对纳税人应缴的某税项全部免除。如佛罗里达州业主自住的历史物业投入维护后物业的增值税全额免除。4．冻结/缓缴：设定税费的豁免期。如南达科达州历史物业保护后的增值税豁免为8年，俄勒冈州为15年。[4]
中国目前税法中明确的与文化遗产保护有关的只有《公益事业捐赠法》，企业和个人捐赠可获得所得税的优惠。目前物业税开征也在酝酿当中。物业税是西方国家普遍开征的税种，通常超过税收总额的10%，并已成为地方主体税种和财政收入的主要来源。美国的物业税则一般占地方财政收入的50%强。借鉴美国的历史保护所得税抵扣和物业税减额制度制订合理科学的抵扣和退税标准，必然使中国的文化遗产保护局面发生巨大变化。在物业税未开征之前，可以侧重于所得税减免优惠。虽然中国的地方政府没有制订减免税的权力，但可以通过财政补贴的方法弥补业主包括个人所得税在内的税负支出。
（三）文化遗产保护的地役权制度设置
自从20世纪70年代后期开始，美国在文化遗产保护领域广泛推行地役权制度。地役权的概念源于古代罗马法，后为许多国家的民法所采纳。在罗马法中，最早的他物权就是地役权，直到罗马共和国的最后年代才出现了人役权，国王查士丁尼一世将二者合并为役权。[5]地役权的传统定义是指为自己土地的便利而利用他人土地的权利，承担地役权的土地称为供役地，利用地役权的土地称为需役地。[6]英美法系中也有关于地役权的概念，是指一个人在他人土地上存在的一种利益。地役权的主要特征表现为一种土地负担，设有负担的土地被称作供役地，享有地役权的土地叫做需役地。文化遗产地役权有如下几个特征：一是供役者承诺保持其物业或土地某种自然状态或不能改变的形态，以获得历史的完整性；二是受役者获得地役权后将有权根据协议对该物业进行限制和监控；三是供役者出让的权益在地役权协议中有书面的约定，违反协议的行为将被视为非法；四是供役者出让权益可以获得减税补偿；五是受役者是特定的民间或官方组织。对于供役者而言，出让自己的财产处置权，不仅造成使用上的永久限制，也会失去未来进行商业开放的潜能。为此，美国联邦政府通过提供减税或实物补偿的方法以调动业主的积极性，使其自愿签署地役权出让协议：一是出台以“联邦慈善捐款减税”为主的优惠政策，减少供役者的所得税和遗产税数额；二是直接动用基金向业主购买地役权。得到税费优惠和基金补助的地役权在限制程度上应当超过原有的区划管理和物业管理规定。尽管业主可以得到一定的补偿，但补偿未必能与实际受到的权益限制等价。因此人们常用捐赠（Donate）或制作礼物（Make a Gift）来描述私人业主出让地役权的行为。中国的文化遗产保护立法基础差，目前也没有开征物业税，所以推广地役权出让办法还不具备条件。但作为一种利用税费调节的激励杠杆，地役权出让办法还是很具借鉴意义。地方政府如要在现行条件下推行，同样可以通过财政补贴弥补业主包括所得税在内的税负支出的方法来实现。
五、杭州市文化遗产保护的科学评估和科学研究
（一）文化遗产保护的绩效考评
政府绩效评价指标可分为合规性和效益性两个层次。之所以把合规性放在第一个层次，在于政府行为的合规是取得效益的前提条件。合规性评价层次上的指标可分为3类：一是合法性，二是合乎工作流程，三是合乎政策。效益性评价层次上的指标也可分为3类：一是合乎政府目标（包括总体目标和部门目标），二是具有综合社会效益，三是具有工作绩效。确定反映政府绩效的综合社会效益指标应考虑三方面因素：一是政府活动的阶段性社会矛盾调解功效，二是政府活动的长远效应，三是政府部门行政活动的互补性效应。
1992年，美国政府提出“再造政府”目标，绩效预算因此成为政府改革的核心。1993年，成立了以副总统为首的国家绩效评估委员会，负责绩效预算的监督和执行。该委员会的第一份报告，就以“再造一个高效益、低支出的政府”为核心，提出了绩效预算改革的四大基本原则：顾客至上、民众优先，删除法规、简化程序，鼓励员工、追求成效，节约成本、提高效能。1993年，国会通过《政府绩效成果法案》（GPRA），使政府行政管理的绩效评价从以往的投入―产出模型转化为目标―结果模式。各级政府制订5年战略规划，每3年修订一次，并将战略报告分解为每年的定量化实施目标。政府部门在编制预算、提出支出请求时，必须定出一些能综合反映部门业绩、便于考核的绩效指标，由联邦绩效评估委员会进行监督和评估。年终必须对照绩效计划目标检查完成情况，形成年度绩效评估报告。这使纳税人清楚钱花在何处，并清除了一些违反民意的项目。通过该法案的实施，政府大幅度削减了臃肿的机构，废除了大量烦琐的法规文件，有效降低了政府采购成本，规范了公务员行政和公民监督政府的行为。近几年来，美国政府又引入了项目评估体系（PART），通过评估项目的目标和规划、管理、结果确定其整体有效性。澳大利亚和新西兰在实施绩效预算方面也卓有成效。其重要背景是公共部门的改革以及联邦政府权力的下放和委托。随着对财政资金具体安排使用权力的弱化，财政部门将工作重点逐渐转移到了支出管理，强调支出的效果，而对资金的具体使用并不作过多的干涉。这就使得联邦政府与各部门之间形成了一种事实上的合同关系。而绩效预算则使这种合同关系规范化。欧盟各国对绩效管理的理解与美国、澳大利亚和新西兰等有所不同。这些国家认为，绩效管理并不是单纯的一些措施和办法，而是一个十分广义的概念，没有固定的模式。它不是一个单纯的技术问题，也不是仅仅通过一些指标、会计制度或者问责等方式就能简单实现的，而是要渗透到政府工作的各个环节、各个层面上。绩效管理的目的是要提高工作成效和效率。“成效”指要做正确的事情，“效率”指正确地做事情，合起来，就是用正确的方法做应当做的事情。
文化遗产保护绩效评价的主要内容包括社会效益、经济效益、社会公平、再分配等方面。社会效益是文化遗产保护追求的基本目标。如果用考古学、建筑学、环境学等学科标准衡量遗产价值确实得到提升和更为有效的利用，并产生积极的社会影响，那么可以认为是有效的。具体包括3方面内容：一是设定的目标是否合理，据此判断计划是继续还是应改变；二是目标的实现程度，据此判断计划是否达到了预期的目标；三是评估理想的结果是否可以归功于所实施的计划。由于文化遗产保护具有外部性，所以不能简单以经济效益来衡量其效果。但文化遗产保护对于推动地方经济发展的效果以及有的项目可能具有的直接的经济绩效，还是值得关注的。文化遗产保护也是一个社会公平问题。不能因遗产保护而牺牲遗产地公民或遗产所有人的利益，因为这会造成社会不公平。而且，这种社会不公平会成为文化遗产保护的巨大障碍。而当通过财政转移支付保护文化遗产产生经济效益，则要考虑利益再分配问题。可以按照美国的办法适当进行税收调剂。[7]
（二）文化遗产的合理有效利用
杭州最基本的城市定位是国际风景旅游城市。从经济特征看，国际风景旅游城市的经济主体是体验经济。体验经济概念源出约瑟夫&#183;派恩二世和詹姆斯&#183;H.吉尔摩合著的《体验经济》一书。该书指出，一种新的经济形态――体验经济正从服务经济中分离出来，它是继产品经济、商品经济、服务经济后的第四种经济形态，最鲜明的特征是通过生产提供一种让人难以忘怀的体验。阿尔文&#183;托夫勒在《未来的冲击》一书中也曾提出过制造业、服务业和体验业三段论。体验具有消费主动性，是消费者自身的心理感受。商品、服务对消费者来说是外在的，但是体验是内在的，存在于个人心中，是个人在形体、情绪、知识上参与的所得。国际风景旅游城市是体验城市、审美城市。体验城市能激发城市人的情感认同和文化想象，丰富其创造性感受。在体验经济时代，消费者需求层次逐渐向高端转移，表现为追求个体意识的自我实现、对情感体验的需求日益高涨，从而带来经济范式的革命性改变，即经济由传统的“理性”转变为“快乐性”。由此促使个性消费和另类消费的出现。“星巴克出售的不是咖啡，而是对于咖啡的体验”――星巴克总裁霍华德&#183;舒尔茨这句经典之语是对体验经济的绝好注解。从街头表演，到布鲁克林的音乐创作广场，到切尔西的画廊，到百老汇的剧院，再到麦迪逊大街的广告，体验经济不仅提供了产品或服务，更重要的是还向消费者提供了一种人文消费体验。很显然，城市的文化遗产是诱导体验的最关键因素之一。文化遗产对带动旅游及相关服务业的发展，对区域文化品牌的打造和知名度、美誉度的提升、带动区域发展作用非常大。因此，在保护文化遗产的同时，不能只注重文化遗产本身，而且还要注重相关产业的发展和区域整体发展，使文化遗产利用的经济和社会效益最大化。但是文化遗产利用不能完全市场化，也不能通过市场化筹集资金来保护文化遗产，因为市场化追求的是经济效益，而经济效益往往只有靠规模化经营才能获得。
理查德&#183;弗罗里达认为，建设创意城市的最大挑战是如何建立一个高效的创意社会，让它来疏导创意经济的能量大潮。创意城市并不单是经济学概念，还是文化学、社会学意义上的概念。建设创意城市，不仅要实现城市产业结构的优化、新的产业群和产业价值链的形成，而且要建设全新的城市文化和城市精神。创意蕴含很深的人文精神，它们赋予商品观念价值，以文化引导或迎合消费，追求人的创造和消费需求的独特性，具有智能化、特色化、个性化、艺术化和人性化的特征，本质上是一种精神生产。这种属性和特征决定其发展必须依赖于人文环境的建设。弗罗里达用他设计的欧洲创意指数对45个国家进行评级，得出的结论是，吸引或者夺走创造性人才的是城市本身，而不是它们所在的国家或设在那些城市里的企业。有魅力的城市必须具有包容性和多样性等品格，人们可以从中发现与自己兴趣爱好相一致的亚文化团体，找到文化归属感，并取得学习和相互启发的机会。作为中国文明的原创地，杭州的文化遗产给人类的创造活动有着永远的启示意义。“创意杭州”与杭州的地域文化有着天然的血脉关系，杭州有丰富的精神遗产可以继承，有不竭的思想源泉可以涵养。文化遗产意义上的杭州是一种“心象风景”。通过对杭州的历史生活情态研究，可以发掘深厚的城市生活智慧，实现现代转换，为建设创意城市奠定坚实的文化基础。
（三）文化遗产保护的科学研究与科学方法推广
文化遗产具有不可再生性和不可替代性，保护利用是百年大计，应当进行系统的可持续战略研究。美国实施的“挽救美国的财富计划”“维护美国行动计划”激发了公众对文化遗产保护利用的热情，提高了公民的地域认同感、自豪感。法国实施的“国家文化遗产科技研究计划”则提高了文化遗产保护利用科学研究的集成创意水平。文化遗产保护利用科学研究应当广泛集合国内外学术智力，充分运用自然科学、人文科学和应用技术理论，进行考古学、历史学、文化学、社会学、美学、哲学、生物学、气候学、地质学、化学、物理学、城市学等多学科研究，并形成独特的学术范式。中国的文化遗产保护利用十分复杂，应当重视相关行为的社会机理和机制研究。如运用公地悲剧理论、后发优势理论、博弈论等研究文化遗产保护利用的社会心理和社会行为。要十分重视应用技术研究，加强研究平台建设，建立具有国际水平的文化遗产保护研究基地，为文化遗产科学保护利用研究创造体系完备、开放共享的基础条件。提高标准化、规范化水平，形成具有国际水平的科学技术体系。加强文化遗产的物理研究，实施关键技术攻关行动，解决重大技术瓶颈问题，提高保存与修复技术水平，改良保护手段。提高文化遗产监测和安全预警技术水平，提升预防风险的能力。建立科学规范的文化遗产调查评估登记体系，实施文化遗产科学调查评估行动，全面掌握文化遗产资源。实施人才培养计划，造就一支高素质的文化遗产保护科技队伍。
[1]沈海虹：《西方国家文化遗产保护领域中的公益组织》，.cn/s/blog_55fcne9.html。
[2]郭爱君、范建：《基于“诺思悖论”对科学政绩观的解读》，《科技管理研究》，2008年第7期。
[3]沈海虹：《美、英等国文化遗产保护领域中的政府补助》，.cn/s/blog_55fcnff.html。
[4]沈海虹：《美国文化遗产保护领域中的税费激励政策》，《建筑学报》，2006年第6期。
[5]彼得罗&#183;彭梵得：《罗马法教科书》，北京：中国政法大学出版社，1992年，第252页。
[6]周楠：《罗马法原论》（上册），北京：商务印书馆，1994年，第362页。
[7]贾康、白景明、高小平等：《我国推行财政支出绩效考评研究》，《经济研究参考》，2006年第29期。
&&作者：&&编辑：吴爽
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