沈阳国企并轨3年记(图)
沈阳国企并轨3年记(图)
.cn 日08:05 华商晨报
本报记者詹明雷　摄　　“并轨”民间称其为“买断工龄”。2003年是沈阳国企执行并轨政策的最后一年。
　　从2001年起，3年时间里，“并轨”始终在不断摸索和争议中进行。而由于辽宁省国企改革在全国的示范地位，“并轨”―――从开始到过程，再到结果，所承载的内容，牵扯的枝蔓，取得的成绩和曾出现的问题，无一不具有现实的模本作用。
　　“并轨本身是一件十分有意
　　义的事。从3年试点看，问题主要出在操作层面对政策的把握上。在政策本身无懈可击的前提下，关键要看操作层面能不能把握好。我说的操作是指企业和基层政府能不能完完全全按政策走。职工为什么抵触，是因为在操作过程中职工利益得不到保障的情况屡屡出现。
　　并轨只是完善失业保障制度的一环，而完善失业保障制度，并把它提升到法律层面，用法律加以保护的过程，是一个复杂、庞大的社会系统工程，涉及到整个社会利益调整、再分配。利益调整的各方总是有得有失，关键是国家怎么驾驭、平衡这个问题。
　　本报记者　段芳宇
　　日的《沈阳日报》登出了一份《紧急通知》：沈阳童装厂全体职工，请于6月13日前速来厂办理并轨手续，逾期未办理者，后果自负。
　　类似的通知，在此前后屡现报端。原因很简单，2003年是沈阳国有企业执行并轨政策的最后一年。而在此阶段，沈阳国有企业“并轨”也大有加速之势。
　　“并轨”确切地说，是国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨，即企业依法用现金补偿的方式和职工解除劳动关系。到2003年为止，辽宁要完成160万国企职工的“并轨”指标，其中沈阳21.2万人。
　　3年里，人们对并轨的争论，未曾间断。而并轨从开始到结束，一直存在着职工有抵触情绪，企业愿意并轨的现象。
　　“并轨从理论上讲没有问题，方向也是对的，制定的政策也非常好。关键是操作层面，企业一方能不能实实在在按政策走。”辽宁社会科学院、省情所所长梁启东研究员对“职工抵触并轨，企业愿意并轨”的现象如此解释。
　　而“担心下面执行政策走样”，则是沈阳市并轨办公室主任常青3年来高度紧张的问题。
　　一个失业并轨的标本
　　52岁的刘强早晨5点就起来了，这天是他到社区报到的日子。目的只有一个，在失业证上盖上社区的章，以此证明他没有隐性收入。这样他好去领取当月223元的失业保险金。
　　在工业文明中浸染了半辈子的他，见到人会习惯性地伸出右手，但又敏感地缩回去，然后再尴尬地伸出来。这是一双干裂了的手，污黑的机油永远地留在指缝里，即使在他下岗多年后，仍证明着他曾经的身份。
　　刘强原来是工人，他在沈阳市机床三厂工作了20年，但他现在已是一个标准的失业者。
　　10年前，机床三厂出现亏损，企业开始机构调整。刘强办了停薪留职后，开始卖水果。
　　1996年企业开始减员增效，刘强被正式通知下岗。“刚开始发60％的工资，后来就一分钱也不给了。”此后，刘强就从再就业服务中心领基本生活费。即便如此，刘强依然相信昔日无限辉煌的机床三厂有一天会再创辉煌。
　　2001年12月，没有等到辉煌也无活可干的刘强终于离开了工作20年的沈阳机床三厂。12月末，企业以每年477元的经济补偿和他解除劳动关系时，刘强刚过完50岁生日。一个红色工商银行的活期存折，上面的10200元是他得到的全部。这一切发生在2001年的正月二十九。
　　这一年，沈阳市有8.6万个刘强和企业解除了劳动关系。他们的平均工龄19年，得到的人均经济补偿金额9110元。
　　2001年，失业并轨和下岗交叉换位
　　日，国务院批复同意《辽宁省完善城镇社会保障试点方案》中，包括推行国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨的方案。同年8月26日，辽宁省政府批复同意了《沈阳市完善城镇社会保障试点方案》。在这个方案中，关于国有企业并轨的内容被列在第五项。
　　而实际上，沈阳市国有企业并轨始于国有企业再就业服务中心的关闭。2000年末，沈阳市决定从日起沈阳市国有企业不再建立新的再就业服务中心，2001年底将关闭国有企业再就业服务中心。企业新的裁员不再进入再就业服务中心，由中心依法与其解除劳动关系，即实行国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨的政策。并轨人员按规定享受失业保险待遇，并由企业向与其解除劳动关系的职工支付经济补偿金和生活补助费。
　　2001年，沈阳市有资格实行并轨的企业为市、区所属国有企业，但只有亏损企业才能享受政府的财政补贴。同时规定，在生产经营正常，能支付职工工资和生活费的企业中，退休年龄不足5年或工龄已满30年大龄职工如本人不愿意与企业解除劳动关系，可实行企业内部退养。由企业按不低于沈阳市城镇最低生活保障金标准发放生活费，并按规定继续为其缴纳社会保险费待到达法定年龄时，按规定为其办理退休手续。
　　方案甫一出台，380家有并轨“任务”的企业上报了涵盖有企业经营情况、减员数量及理由；经济补偿金和生活补助费支付办法；拖欠职工债务的处理；享受失业保险待遇的政策；资金需求和筹措办法；并轨工作的进度和实际安排等内容的并轨方案。
　　在这些企业上报的并轨实施方案中清楚地表明，每个企业都有近50％的职工被解除了劳动合同。有的企业一次解除劳动关系的职工有一两千人之多，占企业总人数的70％~80％。这380家企业是沈阳市最先开始并轨的企业，占当时沈阳市5000多国有企业的7.6％。
　　经济补偿金之争
　　2001年沈阳市并轨人员人均经济补偿金9110元，2002年人均经济补偿金9794元，2003年的人均经济补偿金在2002年的基础上略有增加。人均经济补偿金虽然有所增长，但3年里，并轨职工一直因为经济补偿金不够交养老保险以及失业保险金能不能按时发放等问题，与企业及政府相关部门争执不断。
　　并轨中无论是经济补偿金、生活补助费还是失业保险金，都需要由资金支持。钱，左右着并轨的进程。
　　《沈阳市国企并轨方案》中规定，沈阳市市属、区属国有企业在与职工解除劳动关系时，给予补偿金的计算标准为：市内9区每人每年320元/年工龄；4个县每人每年250元/年工龄；南湖、张士开发区每人每年380元/年工龄。企业新裁员职工的经济补偿金，按上一年职工12个月的本人月平均工资计算。而并轨职工最不满意的是企业给付的经济补偿金不够他们交付退休前的养老保险费。
　　“签字回家，28年工龄能得1.8万多元钱，交保险都不够。现在保险是年年增值，去年是1480元，今年还得涨。我还得交15年得养老保险，这点钱根本不够。”
　　45岁的鞍钢集团沈阳薄板厂一车间砸钢工陈万青，站在铁西区北一西路四十号薄板厂职工宿舍的门洞里，叹气。
　　铁西区七马路皇宫二街19号甲，是薄板厂另一处职工宿舍，在这栋有3个单元的7层灰楼里，住着1000多薄板厂职工，他们向记者表达了和陈万青一样的不满。
　　“并轨以后对失业保险金的需求增大了。”辽宁省劳动和社会保障厅就业处的有关人士指出了并轨后失业保险金发放所面临的压力。
　　按政策，并轨职工的经济补偿金由国家财政支付1/3,地方财政配比1/3,企业自筹1/3。
　　在2001年企业自筹的2.55亿并轨资金中，除正常筹集1.03亿外，利用土地抵押技改基金借款筹集4720万元；市土地中心收购土地筹集1000万元；转让金山电厂股份用于经济补偿金2500万元；30个企业的在岗职工为下岗职工献爱心采取减、缓发工资的办法筹集并轨资金725万元。
　　并轨期间，沈阳市劳动和社会保障局对沈阳市企业并轨工作情况会进行定期摸底。在一份标注日期为8月22日的《沈阳市企业并轨工作情况调查表》中，资金筹集渠道一项中，在能变现金额、转让土地条目中，2/3强的企业填的是0。这在一定程度上说明了沈阳市企业自筹经济补偿金的窘迫现状。
　　尽管并轨企业可以通过变现资产、向银行贷款、土地变现等方式来筹集企业所要承担的并轨资金，但在经济补偿金的筹措上，企业自筹部分的不确定性，成为并轨职工经济补偿金低水平给付的原因之一。
　　于是，为了完成并轨，一些地区采取了垫付的办法。铁西区劳动和社会保障局主管并轨工作的陈局长举例道：“从2002年10月到现在，铁西区支付了6个亿的并轨资金，其中区政府垫付了4.6亿，企业只自筹到1.4亿。”
　　对此，梁启东研究员说：“补偿金给得比较低，主要是经济水平低。处于倒闭、破产边缘的企业根本解决不了自筹资金的问题。这也和沈阳市的工资水平有关。”
　　实际上，政府已经竭尽全力筹措资金来解决并轨资金不足的问题，沈阳市财政局的相关人士介绍，市财政已经大大削减了政府的费用开支，但缺口依然很大。
　　企业的并轨操作
　　2001年并轨职工大多集中在冶金、铸造、机械等传统企业，到了2003年并轨职工扩展到轻工、制药、商业等领域及行业，并轨政策也有相应变化：连续亏损两年的企业方可实施并轨。考虑到并轨工作的复杂性，政府职能部门对于和并轨配套的每一条政策都细化到位。
　　有关具体实施政策明确规定：企业确需裁减人员的，需提前30天向工会或全体职工说明情况，听取工会或职工意见；企业与职工解除劳动关系时，应提前30天以书面形式送达本人，并写明理由和法律依据。
　　“哎呀妈呀，谁和你协商？咱是谁啊？”
　　在并轨的最后一个年头，圣诞节喧嚣的傍晚，沈阳薄板厂一位女工一句夸张的话引来众人的哄笑。
　　“哪来的书面通知，都是口头。”“情况好的能给大家开个会。理由？没理由。”
　　“啥规定，咱是不懂，厂子管这事的人也未必就懂？要不咋从没听他们提过。”
　　“公司召集大家开会。公司领导说，‘现在并轨了，也就是企业和职工解除劳动关系，男职工50岁以上，女职工45岁以上的都要解除劳动合同。我们公司这次解除劳动合同的指标是100人。谁也别想拖，愿意不愿意都得这么办。趁现在还有点钱，早办早拿，办晚了，拿不着钱可怨不着我。’”
　　“哪有什么协商，根本不管你愿不愿意，一刀切，全得走人。既然早晚得走人，我们就想要是能多得点补偿金也行，因为当时公司刚卖掉一个仓库，卖了100万。‘一分都不能多，要严格按政策走’领导说。”
　　“10天，办理和并轨有关的各种手续只给了10天的时间。10天的工夫我就被打发了。”
　　工人们七嘴八舌讲述着他们相近甚至相同的并轨经历。
　　不搞一刀切，自愿，是并轨中必须要遵守的原则。是企业不知道有关并轨的硬性规定？答案是否定的。
　　沈阳市并轨办主任常青对企业间流行的“繁琐冗长的并轨文件和手续，使企业无所适从”的说法予以否定：“所有企业在上报并轨方案前都要派企业负责该项工作的主要领导，参加劳动部门组织的并轨培训，有关并轨的一切事宜都会在培训中讲得清清楚楚。而参加培训是个硬性条件，不参加培训的企业，不能实施并轨。”
　　沈阳市并轨企业的通常做法是，发一封致全厂职工信。这样的信几乎都这样开头：“由于有些职工对并轨还存在一些模糊认识，对并轨的实质问题了解不够全面，理解不够深刻，有必要向职工再作说明：首先，企业并轨势在必行，并轨也是大势所趋，错过并轨时间职工个人利益会受到较大损失。”信尾则一再强调，“一定要在厂里并轨截止时间之前上报，逾期概不受理，后果自负。”
　　并轨职工如此解释了“后果自负”的含义：“就是现在‘并’还能拿到钱，过后如果企业经营还上不去，连现在这点钱也拿不到。这一点挺唬人，有点总比一点没有强。”
　　于是，“后果自负”成了并轨企业屡试不爽的利器。
　　并轨的社会成本
　　“并轨可算要结束了，牵扯的精力太大。”沈阳市某区主管并轨工作的负责人如释重负地说。
　　而关于“工人为何抵触并轨”的问题，该负责人说：“其一，观念，其他原因不便说。”
　　随着2003年9月辽宁省计划内并轨任务的结束，3年来，人们对并轨的关注集中在人数、经济补偿金的筹集上，那么，从今年开始，更多的人将考虑并轨会在多长时间里影响人们的生活。
　　梁启东研究员这样总结：“并轨本身是一件十分有意义的事。从3年试点看，问题主要出在操作层面对政策的把握上。在政策本身无懈可击的前提下，关键要看操作层面能不能把握好。我说的操作是指企业和基层政府能不能完完全全按政策走。职工为什么抵触，是因为在操作过程中职工利益得不到保障的情况屡屡出现。”
　　“并轨只是完善失业保障制度的一环，而完善失业保障制度，并把它提升到法律层面，用法律加以保护的过程，是一个复杂、庞大的社会系统工程，涉及到整个社会利益调整、再分配。利益调整的各方总是有得有失，关键是国家怎么驾驭、平衡这个问题。”
　　“程序特别繁琐，我面对那么多程序也直犯晕。不知道下岗工人怎么能看清楚、弄明白。”一位接受过高等教育的女士，在为其母亲补交保险办理并轨手续后，如此感叹。
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养老金并轨，并没有想象中那么美
来源：红网&&&
作者：佚名&&&
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　　第十二届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议23日审议了国务院关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告。报告指出，我国将推进机关事业单位养老保险制度改革，建立与城镇职工统一的养老保险制度。(12月23日新华网)
　　千呼万唤的机关事业单位与企业养老金并轨有了最新消息，十二届全国人大常务委员会第十二次会议已经审议了建立与城镇职工统一的养老保险制度，这也就意味着以后国家公务员和事业单位工作人员将和企业职工一样要缴纳养老保险，不管对机关事业单位还是企业职工来说，似乎都是利好消息，至少对机关事业单位的某些想跳槽却被养老保险捆住手脚的那些人来说，终于可以不再为补交多年的养老保险犯愁了。
　　其实，仔细研究一下，养老金并轨到底能够带来什么？一直以来，社会上(或许说网络上更准确一些)对养老金双轨制一直不满，认为都是一样的国家建设者，凭什么国家机关工作人员退休工资就要比企业工作人员高。好了，这次把机关事业单位的养老保险双轨制取消了，现在和企业人员一样了，企业退休人员又得到了什么？心理平衡了？还是可以得到另外的补偿？可能什么都得不到吧？最多得到个心理平衡。
　　再仔细看一看这次的机关事业单位与企业养老金并轨内容，其改革的基本思路是一个统一、五个同步。“一个统一”，即党政机关、事业单位建立与企业相同基本养老保险制度，实行单位和个人缴费，改革退休费计发办法，从制度和机制上化解“双轨制”矛盾。“五个同步”，即机关与事业单位同步改革，职业年金与基本养老保险制度同步建立，养老保险制度改革与完善工资制度同步推进，待遇调整机制与计发办法同步改革，改革在全国范围同步实施。
　　一个统一不用去说，大家都明白。重要的是后面的五个同步。机关与事业单位同步改革，实行一刀切，这是好事。职业年金与基本养老保险制度同步建立。从这里可以看到，根据养老制度改革，职业年金制度也将出台，同时公务员工资制度同步推进，待遇调整机制与计发办法同步改革，而且改革是全国范围内同步实施。这一系列的改革都将同步进行。从这些也可以看出，公务员工资调整已经成为必然。
　　从以上情况来看，养老金并轨对普通企业职工来说，并没有多少利害关系。或许公务员实行企业同等的养老保险后退休工资可能要下降一些，但幅度肯定不会太大。因为当前已经退休的退休干部首先就要提出反对。从国家层面来说，也不可能降低，如果一个厅局级干部的退休工资和一般企业的普通工人差不多，会出现什么情况？
　　当然，养老金并轨是好事，疏通了国家机关事业单位人员的进出渠道，以后因为大家都缴纳养老保险，机关事业单位人员想跳槽企业也就不会再过多考虑养老保险问题。对企业职工来说，体现了公平性。因此，此次养老金并轨应该受到各方好评。但正如这个世界上没有绝对公平的现状一样，养老金并轨也不能解决所有问题。所以如果对养老金并轨抱太多希望，可能失望会更大。
责任编辑：疏影横斜
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成都市综合保险并轨社会保险的意义、问题与建议
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　　摘 要：成都市于2004年起实施了针对外来务工人员的综合社会保险制度，该制度虽以低缴费优势迅速扩大了社会保险覆盖面，但存在低待遇、难转移、高成本、复杂化等问题。2011年，成都市开始进行非城镇户籍从业人员综合社会保险并轨城镇职工社会保险的改革，旨在建立城乡统一的社会保障体系，实现社会保险城乡同等待遇。成都市综合保险并轨社会保险改革对其完善社会保险制度具有积极影响，对其他地区也有参考和借鉴意义，但在具体实施过程中存在费率提高可能导致参保人数下降以及缴费不合理等问题，建议针对原综合保险参保人员，采取降低缴费基数、延长缴费年限的办法，以确保提高社会保障覆盖率改革目标的实现。 中国论文网 /4/view-5081108.htm　　关键词：综合社会保险；社会保险；非城镇户籍从业人员；城镇职工；农民工；社会平均工资；缴费基数；社会保障覆盖率 　　中图分类号：F840.2；F12771 文献标志码：A 文章编号：13） 　　一、引言 　　随着我国城市化进程的加快，各地外来务工人员的社会保障体系的建立迫在眉睫。实践中，各地区因地制宜采取了改革措施，“上海模式”“深圳模式”“宁波模式”“成都模式”等相继出现，但各个模式的弊端也日益凸显，全国仍尚未形成一套统一的外来务工人员的社会保障体系。理论上，农民工社会保障问题以及城乡统筹的社会保障体系的建立等，也成为广大学者关注的热点和难点。有关的研究主要可归纳为以下几类： 　　一是研究城乡统筹的公共服务均等化。田小宝等（2011）研究了成都统筹城乡劳动保障公共服务体系建设，认为加快统筹城乡劳动保障公共服务体系建设迫在眉睫；王永奎等（2011）探究了我国劳动保障公共服务均等化发展策略，认为以成都为例的城乡居民一体化模式对制度设计要求比较高，实施难度大，且仍然存在城镇职工和城乡居民两个制度体系；冯俏彬等（2010）分析了我国农民工养老保险制度的地区差异及财政影响，认为建立一个全国统筹、城乡一致的养老保险制度势在必行。 　　二是研究社会保险改革对财政负担能力的影响。穆怀中等（2011）分析了新型农村养老保险的财务负担水平，认为在中央和地方财政负担能力范围之内，且逐年呈下降趋势。 　　三是横向对比现有农民工养老保险制度。冯建波（2011）以宁波市为例探究了农民工社会保障制度的演变进程及改革建议，并对比了“成都模式”“上海模式”“深圳模式”“宁波模式”的特点。王博（2009）对我国农民工社会保险模式的便携性进行了分析，认为以上海和成都为主的综合保险模式在农民工流动方面缺乏与其他制度的衔接性。崔仕臣等（2008）对深圳、上海农民工社会保险情况进行了实地调研，认为在制度设计上应考虑农民工的城市化、流动性与社保待遇可携带性问题。 　　四是针对成都市农民工社会保险制度的研究。胡务（2006）探究了成都市农民工社会保险制度，认为综合保险参保范围与待遇均有待提高。武玉宁（2006）对成都市农民工社会保险进行了研究，认为综合保险存在一定的问题，仅为一种过渡性制度，而户籍制度改革为农民工社会保险制度的改进带来了福音。 　　张 韵：成都市综合保险并轨社会保险的意义、问题与建议由上述研究可以看出，建立健全针对外来务工人员的社会保障制度是当前迫在眉睫的社会任务，各地区也根据自身劳动力来源的特点在农民工社会保险制度方面进行了改革和创新，但这些制度仍不尽完善，存在着低待遇、难转移、高成本等问题。 　　作为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”，2010年11月成都市政府出台了《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》（成委发〔2010〕23号，以下简称《意见》），标志着成都市向实现城乡公共服务均等化的目标又迈进了一大步。该《意见》指出，将非城镇户籍从业人员综合社会保险（以下简称综合保险）与城镇职工社会保险并轨，实现社会保险城乡同等待遇。为完善城乡统一的社会保险制度，成都市人民政府先后发布《成都市人民政府关于非城镇户籍从业人员综合社会保险并轨城镇职工社会保险有关问题的通知》（成府发〔2011〕5号）《成都市人民政府办公厅关于统一我市失业保险待遇标准有关问题的通知》（成办发〔2011〕31号）《成都市人民政府办公厅关于非城镇户籍从业人员综合社会保险接续参加城镇职工社会保险有关问题的通知》（成办发〔2011〕32号），明确从日起开始实施综合保险并轨、接续城镇职工社会保险的相关政策，有效期5年。这一重大改革，将为我国各省市扩大社会保险覆盖范围、提高外来务工人员社会保险待遇提供参考和借鉴。本文将以成都市农民工综合保险并轨城镇职工社会保险为契机，结合当地实际，具体分析综合保险并轨社保险这一改革的现实意义及其具体方案存在的问题，并提出可供参考的解决方案。 　　二、成都市综合保险并轨社会保险的背景与意义 　　1.成都市综合保险的发展与弊端 　　根据《成都市非城镇户籍从业人员综合社会保险暂行办法》（成府发〔2003〕7号）和《成都市非城镇户籍从业人员综合社会保险补充规定》（成府发〔2006〕77号）有关规定，“综合保险适用于成都市行政区域内的国家机关、社会团体、城镇企业、事业单位、民办非企业单位、有雇工的城镇个体工商户（以下统称用人单位）和与之形成劳动关系的非城镇户籍从业人员以及无单位的非城镇户籍从业人员，包括工伤补偿或意外伤害补偿、住院医疗费报销、老年补贴、医疗个人账户和女职工生育补贴五项待遇。”简而言之，综合社会保险是一种捆绑式社会保险，仅一种保险就涵盖了养老、医疗、工伤、生育等各项待遇。 　　综合保险最主要的优势在于低缴费、广覆盖。根据上述文件，综合保险的缴费比例较低，其中用人单位承担14.5%、个人仅承担5.5%，相对于社会保险用人单位承担28.72%、个人承担11.0%的缴费比例，用人单位和个人的缴费承担比例均仅相当于社会保险的二分之一。由最简单的供需关系模型也可以得知，社保费用降低，必然使得参保人数增加，社会保险的覆盖面扩大。根据成都市近年来的政府工作报告中数据， 2004年至2010年社会保险和综合保险参保人数的对比如表1所示。综合保险的参保人数在2004年到2010年短短7年时间内，从13.7万人大幅度提升至133.3万人，而2010年城镇职工参加社会保险的人数仅为240.4万；社会保险职工参保人数每年上涨幅度维持在12%左右，而综合保险参保人数每年增长率远远高出社会保险，可见综合保险发展之迅速。 　　表1 社会保险与综合保险参保人数对比 　　年份 职工参保 综合保险 　　人数 　　/万 同比上涨 　　/% 人数 　　/万 同比上涨 　　/% 　　 ― 13.7 ― 　　 14.1 23.5 71.5 　　 10.9 33.9 44.3 　　 10.2 60.6 78.8 　　 11.5 84.7 39.7 　　 10.5 108.5 28.1 　　 15.2 133.3 22.9 　　数据来源：2005年至2011年成都市政府工作报告 　　虽然综合保险拥有缴费低、覆盖广的优势，但综合保险的制度设计也存在重大的缺陷，比如缺乏流动性，养老待遇一次性领取，城乡待遇不同，等等。不可否认的是，综合保险只是一种过渡时期的过渡性产物，随着城乡统一户籍制度的建立和“农民工”概念的逐渐淡化，为“农民工”量身定做的综合保险也将成为历史。综合保险与社会保险的并轨，正标志着这个转折性时刻的到来。 　　2.综合保险并轨社会保险的意义 　　成都市综合保险并轨社会保险的改革虽然不尽完善，但其借鉴意义和积极效应却是不容社会忽视的。这一跨越式的改革，不但顺应了“十二五”规划中对民生工程的关注和改善，也在完善我国社会保障体系的改革道路上树立了又一座里程碑。作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，成都市已基本实现户籍制度的统一，为彻底打破城乡二元体制奠定了基础。综合保险并轨社会保险是成都市政府打破城乡二元体制的关键步骤，是缩短城乡收入差距的重要改革，也是大力扩宽社会保险覆盖范围的有力措施。此次成都市综合保险并轨社会保险改革实践，必将为我国各地区扩大社会保险覆盖范围、提高外来务工人员社会保险待遇提供有益的参考和借鉴。 　　（1）提高外来务工人员社保待遇，缩小城乡差距 　　综合保险并轨社会保险旨在缩小城乡收入差距，消除城市户籍附带的不公平福利，使在城市就业的农民工享受与城镇职工完全相同的社会保险待遇。综合保险并轨社会保险后，在养老待遇方面，从原来一次性计发老年补贴到按月领取养老金，实质性解决了非城镇户籍职工“老有所养”的问题；在医疗报销方面，以2009年为例，非城镇职工医疗报销限额从65 462元提升至与城镇职工相同的109 088元。 　　目前全国各省市均在尝试打破城乡二元制度，要完成这一改革的首要任务就是缩小城乡收入差距，而将社会福利与城镇户籍相剥离是一个行之有效的办法，成都市城乡社保待遇相同的做法也是值得其他地区参考借鉴的。 　　（2）实现社保关系转移接续 　　综合保险主要针对城镇就业层次低、就业稳定性差的农民工设计，目前仅上海和成都两地建立了农民工综合保险制度，导致综合保险不能实现跨区转移接续，给农民工自由流动带来了极大的阻碍。综合保险并轨社会保险后，成都市农民工养老保险将纳入省级统筹，更加适应社保关系转移接续的需求。简单来说，农民工在A地缴纳社会保险费用，流动到B地可续缴社保费用，缴费年限累计，仍能享受养老待遇、报销医疗费用等，实现农民工社会保险的“便携性”。 　　（3）提高资金运用效率，降低管理成本 　　综合保险是独立于城镇职工社会保险以外的另一套社会保险系统，综合保险基金的运用也独立于城镇职工社会保险基金之外。由于农民工群体非常年轻，对于养老和医疗保险的需求较低，导致了综合保险基金的利用率低，从一定程度上造成了资源的浪费。而综合保险并轨社会保险之后，社会保险群体整体的工伤和医疗费用需求稳定，保证了并轨后社会保险基金的利用率，提高了资金的运用效率。同时，社保部门为了规避综合保险带来的风险，将综合保险分保给商业保险公司。但由于现阶段综合保险参保人数大、基金保值增值压力小，再保险分担风险的作用低，且再保险费用需从综合保险基金中列支，加大了综合保险基金的管理成本。而综合保险并轨社会保险以后，社会保险管理成本并不会有大幅度的增加，相对于独立运作的综合保险体系，综合保险并轨社会保险后降低了管理成本。 　　（4）简化社会保险体系 　　成都市原社会保险制度体系过于复杂，包含有城镇职工社会保险、综合社会保险、机关养老保险、城乡居民养老保险、城乡居民基本医疗保险等。综合保险并轨社会保险之后，简化了整个社会保险体系，也更易于群众理解，利于完善社会保障体系的宣传工作，且提高了社会保险业务办理的效率，降低了经办人员工作量，还减少了计算机辅助系统的维护费用。 　　三、成都市综合保险并轨社会保险存在的问题 　　综合保险是一种捆绑式社会保险，旨在使非城镇户籍从业人员在人数多、收入低的条件下也能享受到相对公平的公共服务和社会福利。户籍制度改革、实行公共服务均等化等政策措施旨在缩小城乡收入差距，因此在制定社会保障和社会福利方面的政策时，应注意向农民工等弱势群体倾斜。综合保险并轨社会保险本是利于缩小城乡差距的有效措施之一，但如果实施方式不当，有可能违背改革的初衷。根据《成都市人民政府关于非城镇户籍从业人员综合社会保险并轨城镇职工社会保险有关问题的通知》《成都市人民政府办公厅关于非城镇户籍从业人员综合社会保险接续参加城镇职工社会保险有关问题的通知》等具体实施办法，笔者发现，虽然在并轨期间用人单位和非城镇户籍职工有一段时间的缓冲期，但综合保险费用低廉的优势逐渐消失，这可能造成以下两点问题。 　　1.费率提高导致参保人数下降 　　根据上述有关文件，我们可以对综合保险、综合保险并轨缓冲期以及城镇职工社会保险的缴费比例进行比较，如表2和表3所示。 　　表2 城镇职工社会保险与并轨后的综合保险费率对比 　　项 目 城镇职工社会保险 综合保险并轨 　　单位 个人 单位 个人 　　基本养老保险 20% 8% 12% 8% 　　基本医疗保险 6.5% 2% % 　　% 　　% 　　% 2% 　　失业保险 2% 1% 2% 1% 　　生育保险 0.6% 0 0.6% 0 　　工伤保险 浮动费率 　　（0.6%、1.2%、2%） 0 浮动费率 　　（0.6%、1.2%、2%） 0 　　大病医疗互助补充保险 1% 0 1% 0 　　小计 30.7% 11% 19.7%～22.7% 11% 　　数据来源：成都市人力资源与社会保障局门户网站http：∥www./ 　　表3 原综合保险缴费 　　险种 单位 个人 小计 　　综合保险 13% 5.5% 18.5% 　　失业保险 1.5% 0 1.5% 　　合 计 14.5% 5.5% 20% 　　数据来源：成都市人力资源与社会保障局门户网站http：∥www./ 　　由表2、表3可以看出，综合保险并轨社会保险后，不论是对个人还是对用人单外来说，缴费额度都有较大幅度提高：对于个人来说，缴费比例提高了1倍，从5.5%提高到11%，与城镇职工社会保险个人承担的费用相同；对于用人单位来说，缴费比例也从14.5%提高到20%左右，大约为城镇职工社会保险用人单位承担费用的三分之二。 　　（1）低收入群体的个人参保意愿降低 　　综合保险并轨社会保险后，由于个人费率提高，可能导致农民工个人参保意愿降低。根据成都市人社局的相关规定，社会保险个人应缴纳的费用计算方法为： 　　个人月缴费额=缴费基数×缴费比例 　　其中，缴费基数为职工本人上月工资，职工本人上月工资低于上一年在岗职工月平均工资60%的，按平均工资60%计算缴费基数。根据表2、表3数据，个人缴费比例合计为11%。为简化公式，各险种均采用成都市2010年社会平均工资来计算，即月均工资为2 543元。综合保险并轨社会保险后，在职工上月工资低于平均工资60%的情况下，个人月缴费额最低为167.8元。而在综合保险并轨社会保险前，个人月缴费额最低为83.9元。 　　显而易见，综合保险并轨社会保险后，个人月缴费额骤然增长一倍。此种收入分配方式不仅没有缩小城乡收入差距的作用，反而可能拉大收入分配差距，并可能导致部分农民工在综合保险并轨社会保险后，不愿意继续缴纳社会保险，宁可选择每月多出相应的可支配收入由于非城镇户籍从业人员的月收入普遍偏低，为简化讨论，若以2011年最低工资为非城镇户籍从业人员的月收入，即850元，扣除个人缴纳的社会保险费用，其每月可支配收入为仅682.2元。。 　　（2）用人单位参保意愿降低 　　综合保险并轨社会保险后，用人单位费率也会大大提高，成本增加。根据成都市综合社会保险管理中心提供的数据，89.76%的用人单位选择60%最低档次的缴费基数缴费，且缴费基数档次越高，参保比例越低。其原因在于以最低档次的缴费基数缴费，用人单位的用工成本最小。又以表2和表3的对比数据可以看出，综合保险并轨社会保险后，用人单位的缴费比例最少上升5个百分点，且缴费比例将逐年上升。假定一个用人单位在2011年至2016年之间的规模不发生变化，但其在社会保险方面的雇工成本却有大幅增加。 　　同时，选择综合保险的用人单位绝大多数是民营企业，为避免上述成本增高的情况，企业可能采取裁员或者不再继续为职工参保等消极措施，前者可能导致农民工失业率上升，后者不利于促进社会保障制度的全面覆盖。 　　总之，不论是从个人还是用人单位方面来看，综合保险并轨社会保险后，缴费金额增长幅度都过大，不仅可能使原来缴不起社保的低收入群体仍然承担不了社保费用，甚至将部分本已购买综合保险的农民工挤出社会保险覆盖范围；同时，企业成本增加也可能导致失业率上升，又使一部分本来享有相对公平的公共服务和社会福利的人群也被排除在现有社会保障体系之外。因此，综合保险并轨社会保险后，可能使整个社会保障的覆盖范围反而缩小，与扩大社保覆盖范围的改革初衷不符合。 　　2.以社会平均工资为基准缴费有失公平 　　社会平均工资和城镇在岗职工平均工资，是省级政府统计部门根据省内各地、各机关企事业单位和各工种的上年度实发工资计算出来的，社会平均工资的计算并未将非城镇职工工资收入、下岗待业人员、灵活就业人员收入纳入其中。而成都市2010年社会保险体系整体参保人数为373.7万，其中综合保险参保人数达133.3万，综合保险占全部保险人数比例超过三分之一，可见非城镇职工劳动人口占全市劳动人口的权重之大。因此，对于非城镇职工来说，目前测算出的社会平均工资相对其实际的平均工资偏高，把社会平均工资作为其社会保险的缴费基数也就存在一定的不合理性，有失公平。 　　由于非城镇户籍从业人员的月收入普遍偏低，为简化讨论，以城镇职工最低工资标准作为非城镇职工工资收入，例如2011年成都市人民政府调整的最低工资数为每月850元。而成都市2010年全部单位职工平均工资（即原城镇职工平均工资）为30 515元，即月平均工资大致为2 543元。最低工资收入仅占上年度月平均工资的33.4%。而各类社会保险缴费基数的最低档为社会平均工资的60%，工资收入低于社会平均工资60%的职工，缴费基数按社会平均工资的60%计算（见表4）。 　　表4 2011年各类工资收入对应的社会保险缴费基数/元 　　项 目 　　工资收入 　　低于社会 　　平均工资 　　的60% 工资收入 　　为社会平 　　均工资的 　　60%～300% 工资收入 　　高于社会 　　平均工资 　　的300% 　　基本养老保险 1 655.6 实际工资收入 8 278.0 　　基本医疗保险 1 525.8 实际工资收入 7 628.8 　　失业保险 1 525.8 实际工资收入 7 628.8 　　生育保险 1 525.8 实际工资收入 7 628.8 　　工伤保险 1 525.8 实际工资收入 7 628.8 　　大病医疗互助补充保险 1 525.8 实际工资收入 7 628.8 　　注：基本养老保险缴费基数涉及的“职工平均工资”，使用2010年四川省城镇非私营单位在岗职工年平均工资，即33 112元；其余保险缴费基数涉及的“职工平均工资”，使用2010年成都市全部单位职工平均工资，即30 515元。 　　数据来源：成都统计信息网http：∥www.cdstats./ 　　最低工资收入占社会平均工资比例不到40%，而缴费基数最低档却为60%，此种设置缺乏合理性及公平性。针对目前的情况，可以考虑将非城镇职工工资收入纳入社会平均工资的计算，并采用加权平均的方式计算社会平均工资；或按目前的方法计算社会平均工资，但应调低社会保险缴费基数为社会平均工资60%的最低限制。 　　四、综合保险并轨社会保险的建议方案 　　综合保险并轨社会保险，应坚持“费用低、覆盖广”的原则和优势，否则一部分参保人员将被挤出社会保险覆盖范围，违背了这一制度设计的初衷。根据前文分析，成都市现行综合保险并轨社会保险的缴费制度存在一定不合理性和不公平性。虽然成都市从2003年起大力提升农村公共服务质量，但不能忽视的是城乡收入差距依然较大，据相关研究显示，城乡收入比大致为3∶1。即使在户籍制度逐步放开后，农民工收入仍然处于较低水平。因此，综合保险并轨社会保险，应针对农民工收入较低的现状，将政策长时间地向低收入群体倾斜。基于上述考虑，并根据城镇职工最低工资占社会平均工资的比重为33.4%，本文提出将最低缴费基数从社会平均工资的60%调整到40%的缴费方案。 　　1.方案设计 　　综合保险并轨社会保险后，仍然按照现行的城镇职工社会保险缴费比例缴费，只是将最低缴费基数限制从社会平均工资的60%降低到40%，其余各项不发生变化，比如基本养老保险单位仍然承担20%，个人仍然承担8%。此种制度设计简便易行，利于计算。 　　根据成都市综合社会保险管理中心提供的数据，用人单位和非城镇户籍职工倾向于最低档的缴费档次，因此应着重关注综合保险并轨社会保险后的最低缴费金额。本文将现行的缴费制度和缴费基数调整为社会平均工资的40%的缴费制度进行对比，如表5所示。 　　从表5可以看出，本文提出的缴费方案和现行的缴费制度相比，最突出的特点在于，个人最低缴费额度从6.6%下降到4.4%，而单位最低缴费额度两者相差无几。 　　以成都市2010年社会平均工资（即月均工资为2 543元）为标准来进行比较：按原综合保险缴费制度，个人月缴费额最低为83.9元，企业月缴费额最低为221.2元；按本文提供方案，个人月缴费额最低为111.9元，企业月缴费额最低为312.3元；按现行综合保险并轨社会保险缴费制度，个人月缴费额最低为167.8元，企业月缴费额最低为328.0元（将年作简单算术平均）。 　　表5 两个缴费方案的对比 　　项 目 本文方案：调整社会保险基数 原方案：综合保险并轨社会保险缴费制度 　　单位 个人 单位 个人 　　各险种缴费比例之和 30.70% 11% 19.7%～22.7% 11% 　　再乘以最低缴费基数40% 12.28% 4.4% ― ― 　　再乘以最低缴费基数60% ― ― 11.82%～13.62% 6.6% 　　数据来源：成都市人力资源与社会保障局门户网站http：∥www./，经本文整理后得出。 　　综合比较上述三种缴费制度，采用本文提供的方案，个人和用人单位缴费金额分别比原综合保险提高33.4%和41.2%，而采用现行的综合保险并轨社会保险缴费方案，个人和用人单位缴费金额分别比原综合保险提高100%和48.3%。可见，本文的方案设计倾向于非城镇职工的社保缴费优惠，尽可能地在继续发挥原综合保险“费用低、覆盖广”优势的同时，做到城乡社会保险待遇相同，有效地避免了低收入群体被挤出社会保险覆盖范围之外。 　　2.方案的可行性分析 　　（1）计算简便，易于理解和宣传 　　现行的综合保险并轨社会保险方案计算方式较为复杂，难以被参保人员理解，不利于政策的宣传工作，并可能导致综合保险并轨社会保险改革的民众支持率较低。而本文提供的缴费方案计算方式简便，仅调低城镇职工社会保险的最低缴费基数，其余缴费比例均不发生变化，并能使综合保险参保人员明显地了解到政府对其的支持和优惠，从而继续购买社会保险。同时，本文的方案也降低了设备的维护费用，不需每年全市统一调整缴费软件的比例设置，减少了政府部门的管理成本。 　　（2）限制低缴费人员，防止财政负担过重 　　需要指出的是，该缴费方案只应针对日前缴纳综合保险和从未参保的非城镇户籍人员。从上述分析中可以发现，大多数企业倾向于低缴费率，如果过多地降低缴费标准，必然会导致社保基金的减少，加大财政负担，为今后社会保险的给付埋下隐患。因此40%缴费基数的优惠政策仅针对于原综合保险参保人员，既减轻了低收入群体所承担的社保费用负担，并防止了中高收入群体同样选择40%缴费基数的逆向选择，也不至于给当地财政带来过大压力，兼顾了二次收入分配的公平与效率。 　　（3）延长缴费期限，养老待遇趋同 　　采用本文方案，非城镇户籍职工缴费低，退休享受的待遇也相应偏低，这种对比在养老待遇方面体现得尤为明显。若采用本文提供方案，以40%为最低档缴费基数，只需将养老保险最低缴费年限由15年延长至18年，则养老保险待遇趋同。这里提出的延长最低缴费年限的做法虽然在实际操作中暂无先例，但却不失为一种可供参考的合理方案，本文对这一大胆假设的验证如下： 　　根据养老金计算基本办法，“新人”的基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成，其中： 　　基础养老金月标准 =（当地上年度在岗职工月均工资+指数化月均缴费工资）÷2×N% 　　其中，N为缴费年限。 　　个人账户养老金月标准=个人账户累计储存额÷计发月数 　　个人账户累积储存额= 上年底止个人账户累积储存额×（1+本年记账利率）+个人账户本年记账金额×（1+本年记账利率×1.083×1/2） 　　为简便计算，本文做出以下假设。 　　假设一：职工从25岁开始缴纳养老保险，60岁退休； 　　假设二：年记账利率为i=2.25%保持不变； 　　假设三：缴纳养老保险时上年度在岗职工年平均工资为Y元，领取养老金时上年度在岗职工月平均工资为X元，且社会平均工资每年按（1+年记账利率）递增，即Y×（1+i）35=12X。 　　方案一，即现行综合保险并轨社会保险方案，以平均工资的60%为缴费基数缴费15年，达到领取养老金的条件。当该职工年满60岁退休时： 　　基础养老金=（X+X×新办法平均缴费指数0.6）÷2×累计缴费年限15×1%= 0.12X 　　第十五个缴费年年末个人账户养老金储存额为： 　　积累到60岁退休时储存额为： 　　人账户养老金月标准为： 　　11.76X÷139=0.084 6X 　　因此，根据公式： 　　基本养老金=基础养老金+个人账户养老金 　　可得： 　　基本养老金=（0.12+0.084 6）X=0.204 6X 　　方案二，即本文提供方案，以平均工资的40%为缴费基数缴费18年，达到领取养老金的条件。同理可得： 　　基本养老金=基础养老金+个人账户养老金=（0.126+0.067 7）X=0.193 7X 　　以2010年四川省在岗职工月平均工资2 759元为例，35年后社会平均工资为6 012元，则方案一中的养老金待遇为1 230元，方案二中的养老金待遇为1 165元，两者待遇趋同。 　　可见，缴费基数维持在平均工资的40%的情况下，将最低缴费年限延长至18年，养老待遇与缴费基数为平均工资的60%且缴费年限为15年的养老待遇趋同。因此，本文提供的降低缴费基数、延长缴费年限方案具有一定可行性。 　　参考文献： 　　冯建波.2011.农民工社会保障制度的演变进程与改革建议[J].社会保障研究（10）：8995. 　　冯俏彬，才进.2010.我国农民工养老保险制度的地区差异及其财政影响――以农民工输入、输出地为例[J].财贸经济（3）：4752. 　　胡海峰，刘光卓.2007.建立适合农民工特点的社会保障制度[J].中国保险（2）：3437. 　　华迎放，徐红勤.2008.农民工社会保险的新情况新问题――深圳、上海的实地调研[J].中国劳动（2）：1720. 　　穆怀中，柳清瑞，沈毅.2011.新型农村养老保险的财务负担水平分析[J].社会保障研究（4）：310. 　　田小宝，胡昌年.2011.成都统筹城乡劳动保障公共服务体系建设研究[M].成都：中国劳动社会保障出版社. 　　王永奎，王竞.2011.我国劳动保障公共服务均等化发展策略思考[J].中国劳动（8）：1215. 　　武玉宁.2006.成都市农民工社会保险制度[J].中国劳动（10）：910. 　　郑功成.2007.中国流动人口的社会保障问题[J].理论视野（6）：811. 　　郑功成.2008.实现全国统筹是基本养老保险制度刻不容缓的既定目标[J].理论前沿（18）：1215.
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